VII SA/Wa 1337/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1337/14 UZASADNIENIE Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta [...] ([...].), wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonywania robót budowlanych - remont budynku polegający na wymianie instalacji gazu na terenie działki nr [...] w obrąbie [...] przy ul. [...], objętych zgłoszeniem [...] "[...]" "[...] "[...]", z dnia [...] października 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor w dniu [...] października 2013 r. złożył zgłoszenie o zamiarze wykonywania ww. robót budowlanych. Wraz ze zgłoszeniem przedłożono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię pełnomocnictwa z potwierdzeniem wniesienia opłaty skarbowej oraz projekt budowlano - wykonawczy wymiany instalacji gazowej. Organ wskazał, że po dokonaniu sprawdzenia, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów m. in. wskazania tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dokumentu z którego wynika ten tytuł. Inwestor w dniu [...] listopada 2013 r. przedłożył pismo przewodnie wraz z załącznikami. Rozpatrując sprawę organ wskazał, że warunkiem koniecznym do zgłoszenia robót budowlanych jest złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądowo administracyjnym, przyjęte jest stanowisko, że oświadczenie jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości, co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ, jest uprawniony do dokonania oceny, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego, inwestor posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz czy takie prawo wynika z dokumentu wskazanego przez inwestora. Organ powołał się na art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego zgodnie z którym do zgłoszenia robót budowlanych należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, a więc oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Każda więc umowa cywilnoprawna, na podstawie której właściciel (wieczysty użytkownik) upoważnił inny podmiot do wykonania konkretnych robót budowlanych na własnej nieruchomości, tworzy stosunek zobowiązaniowy w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. i daje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z dokumentów będących w posiadaniu organu, tj. z informacji z rejestru gruntów, wynika, że właścicielem działki nr [...] w obrębie [...] jest Miasto [...]. Z powyższego wynika, że mimo złożonych oświadczeń z dnia [...] października 2013 r., inwestor nie dysponuje przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane. Z tych względów organ wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Odwołanie od ww. decyzji złożył pełnomocnik Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wnosząc, na podstawie art. 7 i 107 § 4 Kpa, wobec naruszenia art. 7 Kpa, art. 30 ust 2 i 82 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 2 i art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, o uchylenie zaskarżonej decyzji i postanowienia. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ I instancji miał całkowitą świadomość istnienia po stronie wnioskodawczym ekspektatywy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, na której położony jest ww. budynek. Organ I instancji ma wiedzę, że Spółdzielnia na przedmiotowej nieruchomości wybudowała budynek, który stanowi jej własność, a ponadto, że pomiędzy stronami postępowania toczy się spór w sprawie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego brak było przesłanek do zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zaś organ zaniechał prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego wniosku. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...]. Organ w uzasadnieniu wskazał, że prawo zabudowy przysługuje każdemu, kto ma tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, po przyjęciu zgłoszenia, może stwierdzić konieczność uzupełnienia ewentualnych braków dokumentacji, wydaje wówczas postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta [...] w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. nałożył na zgłaszającego obowiązek wskazania, w przedłożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością oraz dokumentu z którego wynika ww. tytuł. Powyższe wynikało ze stwierdzenia, że Inwestor w złożonym razem ze zgłoszeniem oświadczeniu - wskazał na roszczenie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 208 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Inwestor nie wskazał dokumentu dotyczącego tytułu prawnego do nieruchomości, stwierdzając ponownie w złożonym piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. o roszczeniu Spółdzielni o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wynikającym z Porozumienia z dnia [...] października 1995 r. zawartego z Gminą [...] i prawie własności do budynku mieszkalnego. Powołując się na definicję legalną prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartą w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane organ wskazał, że roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów nie jest tytułem wymienionym w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, natomiast z informacji z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]jest Miasto [...]. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] prawidłowo powołał art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wnosząc sprzeciw do zgłoszenia Spółdzielni. Odnosząc się do odwołania stwierdził, że jest oczywistym, iż z uwagi na prawotwórczy (konstytutywny) charakter wpisu w księdze wieczystej w grę nie może wchodzić użytkowanie wieczyste. Zgodnie z prezentowaną w orzecznictwie interpretacją art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być niewątpliwy, co oznacza, że w każdym przypadku zdarzenie rodzące stosunek zobowiązaniowy musi przewidywać uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób wyraźny, jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Na tle powyższego akcentowane przez pełnomocnika inwestora roszczenie z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) nie spełnia tego kryterium. Roszczenie to jest bowiem ekspektatywą prawa ("widokiem na przyszłość", "nadzieją"), a więc stanem oczekiwania prawnego, w którym jedynie przygotowuje się i zabezpiecza ostateczne nabycie użytkowania wieczystego. Roszczenie to nie daje żadnego tytułu do dysponowania nieruchomością, a jedynie stwarza podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, którymi inwestor władał dotychczas bez tytułu prawnego. Jest to zatem stan poprzedzający ewentualne nabycie prawa (o ile zajdą przesłanki określone przepisem art. 208 ust. 2 u.g.n.- zdarzenie przyszłe i niepewne), które będzie dopiero uprawniać Inwestora do realizacji przedsięwzięć budowlanych. W analogiczny sposób organ ocenił znajdujące się w aktach sprawy porozumienie, które inwestor zawarł z Zarządem Gminy [...] w dniu [...] października 1995 r. Brak w nim jakiegokolwiek (nawet pośredniego) przyzwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Z zapisów tego dokumentu wynika jedynie zobowiązanie Gminy [...] do zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego (§ 3) oraz zobowiązanie Inwestora do podpisania umowy dzierżawy na warunkach określonych jak dla użytkowania wieczystego (§ 5). W tym pierwszym wypadku można mówić jedynie o woli właściciela do pozasądowego rozwiązania sprawy roszczenia Inwestora z art. 208 ust. u.g.n., natomiast w tym drugim o ekspektatywie stosunku zobowiązaniowego (umowy dzierżawy), którego treść mogłaby ewentualnie zawierać zgodę na wykonywanie robót budowlanych. Od zawarcia Porozumienia upłynęło ponad 18 lat, a mimo to inwestor nie dowiódł zawarcia wspomnianych umów. Chybione jest także, w ocenie organu odwoławczego, wywodzenie prawa do dysponowania nieruchomością z dokumentów potwierdzających prawidłowość uprzednich procesów inwestycyjnych (decyzje lokalizacyjne, pozwolenia na budowę, przyjęcie zgłoszenia do użytkowania obiektu budowlanego) oraz idącej w ślad za tym aktualnej konieczności utrzymania obiektów w należytym stanie technicznym. W odniesieniu do podobnie formułowanych argumentów wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1910/06, który stwierdził, że wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązki w zakresie użytkowania obiektu budowlanego, jakkolwiek z reguły obciążające podmioty legitymujące się tytułem prawnym do obiektu budowlanego, nie rodzą uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nawet jeśli projektowana inwestycja dotyczy robót z zakresu utrzymania obiektu budowlanego. Jak podkreślił to Sąd z przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 3 pkt 11 oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika aby spółdzielnia mieszkaniowa, która wybudowała budynek z własnych środków, na podstawie decyzji administracyjnych, ale na cudzym gruncie, uzyskiwała w ten sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że jest odpowiedzialna za sposób zarządzania zasobami mieszkaniowymi. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dalszym ciągu należy do właścicieli nieruchomości, a nie do spółdzielni. Konkludując, w ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do uznania, że Inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Wojewody [...] wniosła Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] dochodząc uchylenia zaskarżonej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego, poprzez uznanie Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] za podmiot nieposiadający tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było to, czy doszło do zgodnego z przepisami prawa zgłoszenia w sprawie robót opisanych jako: remont budynku polegający na wymianie instalacji gazu na terenie działki nr [...], w obrębie [...] przy ul. [...], objętej zgłoszeniem RSM "[...]" "[...]", z dnia [...] października 2013 r. Rozważenia wymagało to, czy przy zgłoszeniu ww. robót inwestor wykazał się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły, iż inwestor - skarżąca Spółdzielnia, nie wykazała się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie można podzielić argumentacji Spółdzielni, że organy wadliwie dokonały oceny tej przesłanki, z uwagi na charakter postępowania - który odnosi się do prac dotyczących wymiany instalacji gazowej w nieruchomości budynkowej, wybudowanej ze środków własnych Spółdzielni (zarządcy obiektu budowlanego) i użytkowanych przez nią. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W ocenie Sądu, żadnego z tych tytułów skarżąca Spółdzielnia nie wykazała. Jak wynika z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje szeroki zakres uprawnień, od prawa własności i użytkowania wieczystego, przez zarząd, ograniczone prawa rzeczowe (zwłaszcza użytkowanie i służebności gruntowe), do uprawnień wynikających z różnego rodzaju umów. Spółdzielnia złożyła oświadczenie w przedmiocie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że działki znajdują się w jej władaniu. Ponadto wskazała, że na podstawie art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz, że w dniu [...] października 1995 r. zostało zawarte porozumienie pomiędzy Zarządem Gminy [...], a zarządem Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], na mocy którego Gmina [...] zobowiązała się do zawarcia umowy na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] o ustanowienie użytkowania wieczystego terenów osiedli [...]. Taki stan, wskazuje zdaniem Sądu na władanie i jest stanem faktycznym. Władanie, polega na posiadaniu bez uregulowania tytułu prawnego do gruntu. Poza tym Spółdzielnia nie przedstawiła – choć teoretycznie mogła – przedstawić uprawnienie wynikające z umowy (zgody), zawartej z właścicielem gruntu. W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie danych z ewidencji gruntów ustalił bezspornie, że właścicielem działki objętej inwestycją jest Miasto [...][...]. Zauważyć trzeba, że oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jest środkiem dowodowym mającym wykazać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, przy uwzględnieniu twierdzeń inwestora, przytaczanych przez niego dowodów i innych okoliczności mających znaczenie prawne. W ocenie Sądu, organy obu instancji przeprowadziły prawidłowo postępowanie i zasadnie oceniły, że skarżąca Spółdzielnia nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele planowanej inwestycji. Okoliczność tę potwierdza, także sama skarżąca Spółdzielnia. Nie powołuje się na prawo, a mówi o władaniu, faktycznym zarządzie oraz o roszczeniach związanych z prawem do gruntu. Należy podkreślić, że skarżąca Spółdzielnia powołuje się na zarząd, ale nie wykazuje, że jest to zarząd w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, zatem wynikający z przepisu art. 43. 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisami trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną, która ma wówczas prawo zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).