II OSK 1910/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 968/05 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 968/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Wojewody Ś., z dnia [...], nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta G., z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na remont elewacji z demontażem płyt azbestowo-cementowych, dociepleniem i kolorystyką budynków przy ulicy [...], [...] i [...] w G.. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent G. powołał się na przepisy art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.). Stwierdził, że inwestor złożył projekt pozytywnie zaopiniowany pod względem sposobu postępowania z wytworzonymi podczas rozbiórki odpadami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie wnieśli: K. M., W. M., D. W., M. D. i A. B., którzy stwierdzili, że budynek przy ulicy [...], [...] i [...] został usytuowany na ich działce bez ich zgody. Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie Wojewody, z oświadczenia inwestora oraz aktu notarialnego nr [...], z dnia [...] września 2001 r., wynika, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie odwołujące się do tego aktu notarialnego dotyczy tylko części nieruchomości i budynków. W związku z tym, zdaniem Wojewody, w ponownym postępowaniu pozwolenie na budowę może zostać wydane po przedłożeniu wniosku inwestora odnoszącego się do terenu, do którego inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" zarzuciła naruszenie art. 32 ust.4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 5 ust.2 Prawa budowlanego. Podniosła, że jest właścicielem budynków, które zostały wykonane w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i ponosi odpowiedzialność za ich stan techniczny. Podkreśliła, że przysługuje jej roszczenie przewidziane w art. 35 Prawa spółdzielczego o przeniesienie na nią własności gruntów, a zaprzestanie remontów (przede wszystkim chodzi o usunięcie płyt azbestowych) na okres rozstrzygania o żądaniach finansowych właścicieli, stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa mieszkańców. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane w trzysegmentowym wielorodzinnym budynku mieszkalnym przy ulicy [...], [...] i [...], usytuowanym na trzech działkach: nr [...], [ ...] i [...], arkusz mapy [...], obręb S. G. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując działki nr [...], [...] i [...], podała, że prawo to potwierdza akt notarialny nr [...], z dnia [...] września 2001 r. Aktem tym, zawartym na podstawie art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Gmina G., będąca właścicielem działek nr [...] i [...] oraz budynków przy ulicy [...] i [...], przekazała skarżącej te działki w użytkowanie wieczyste oraz nieodpłatnie przeniosła na skarżącą własność budynków na tych działkach. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w użytkowanie wieczyste nie oddano Spółdzielni działki nr [...] (obecnie nr [...]), a nieodpłatne przekazanie dotyczyło jedynie fragmentu budynku przy ulicy [...] – [...], który to fragment w akcie notarialnym określono na 62,75 %. Część budynku nie objęta przekazaniem, znajdująca się na działce nr [...], stanowi własność osób fizycznych: E. M., A. B., M. D., A. M., D. W. i K. M.. W konsekwencji, prawidłowe jest, według Sądu pierwszej instancji, ustalenie organu odwoławczego, iż oświadczenie skarżącej dotyczy tylko części nieruchomości. Możliwość modyfikacji wniosku uzasadniała zaś uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził m.in., że obowiązki skarżącej wobec mieszkańców budynku nie usprawiedliwiają naruszenia prawa własności osób trzecich. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Zaskarżyła wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to art. 32 ust.4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 5 ust.2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię pojęcia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez spółdzielnię mieszkaniową, która wybudowała budynek z własnych środków na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i odpowiedzialna jest za sposób zarządzania zasobami mieszkaniowymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust.4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 i art. 5 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. – według stanu w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji). Rozważania w tym zakresie warto rozpocząć od przypomnienia, że przepis art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz.718). Od wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. obowiązkiem inwestora jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła zatem modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 K.p.a.). Wystarczy, jeśli złoży oświadczenie określone w art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. To zaś, czy oświadczenie takie jest w każdym postępowaniu wystarczające, zależy najpierw od zakwalifikowania oświadczenia jako środka dowodowego. Od razu zauważyć trzeba, że tego rodzaju środek przewiduje przepis art. 75 § 2 K.p.a. Różnica między środkiem wskazanym w art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego, a oświadczeniem z art. 75 § 2 K.p.a. sprowadza się do procedury poprzedzającej i umożliwiającej złożenie oświadczenia. Istota oświadczenia jest w obu przypadkach taka sama i polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza związania organu wyłącznie oświadczeniem. Z art. 75 K.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W świetle art. 75 K.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają natomiast z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 341; wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, ONSA 1989/1/33; wyrok SN z dnia 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90, OSNC 1991/10 – 12/129). Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 K.p.a. jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 483 – 484; Czesław Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 674 – 675). Oceny te odnieść należy także do oświadczenia określonego w art. 32 ust.4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSA i wsa 2006/3/88). Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wynikający z art. 138 K.p.a., obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, niepubl., treść zamieszczona [w:] red. Andrzej Gliniecki "Orzecznictwo sądów administracyjnych. Prawo budowlane", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 188-191). Według art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie inwestor wywodził tytuł prawny z prawa własności budynku oraz prawa użytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek został posadowiony. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że skoro Spółdzielnia nie dysponuje tytułem prawnym do objętej wnioskiem działki nr [...], to niewiarygodne jest, w części odnoszącej się do tej działki, oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnotować w tym miejscu można, iż skarżąca nie zakwestionowała, opartego o akt notarialny z dnia [...] września 2001 r., ustalenia o przysługiwaniu jej prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...], bez działki nr [...]. Z przywołanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów art. 32 ust.4 pkt 2, art. 3 pkt 11 oraz art. 5 ust.2 Prawa budowlanego nie wynika, aby spółdzielnia mieszkaniowa, która wybudowaał budynek z własnych środków, na podstawie decyzji administracyjnych, ale na cudzym gruncie, uzyskiwała w ten sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że jest odpowiedzialna za sposób zarządzania zasobami mieszkaniowymi. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dalszym ciągu należy do właścicieli nieruchomości, a nie do spółdzielni. Wyraźnie jeszcze, wobec brzmienia podstawy skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż wynikające z art. 5 ust.2 Prawa budowlanego, obowiązki w zakresie użytkowania obiektu budowlanego, jakkolwiek z reguły obciążające podmioty legitymujące się tytułem prawnym do obiektu budowlanego, nie rodzą uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust.4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), nawet jeśli projektowana inwestycja dotyczy robót z zakresu utrzymania obiektu budowlanego. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.