VII SA/Wa 1345/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wyrokiem z dnia 24 września 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 778/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r. znak [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007r. znak [...], odmawiającą wszczęcia na wniosek J. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2006r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego, polegającą na dobudowie części mieszkalnej oraz budowie wiaty gospodarczej w miejscowości A., ul. P. [...], na działce o nr ew. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż przy ocenie istnienia interesu prawnego wnioskodawczyni organy z naruszeniem art. 7, 77 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) nie wyjaśniły, czy projektowana wiata gospodarcza, zlokalizowana w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką J. S., jest budynkiem, a co za tym idzie, czy w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy stwierdziły wówczas bowiem, że zaprojektowana wiata nie jest budynkiem. Natomiast, ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego wynikało, że przedmiotowa wiata posadowiona jest na fundamentach, posiada ściany (z których jedna ma otwór wejściowy, czy też wjazdowy) i dach oraz jest trwale związana z gruntem a całość ma być wykonana z blachy falistej. Sąd uznał, iż w przypadku przyjęcia, że wiata odpowiada definicji budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, organy winny zbadać, czy spełnione zostały warunki techniczne wymienione § 218 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu elementy konstrukcji i przekrycie dachu budynku niższego, usytuowanego bliżej niż 8 m lub przyległego do ściany z otworami budynku wyższego, z wyjątkiem przypadków wymienionych w § 273 ust. 1, powinny być w pasie o szerokości 8 m od tej ściany nie rozprzestrzeniające ognia i mieć klasę odporności ogniowej co najmniej R 30 dla elementów konstrukcji dachu i E 30 dla przekrycia dachu. W ocenie Sądu wyrażonej we wskazanym wyroku, dopiero po dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie organy mogły podjąć decyzję o tym, czy skarżąca posiada interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2006r. Mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku, po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia 15 października 2007r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. znak [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2006r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż odległość ściany projektowanej wiaty gospodarczej od granicy sąsiedniej działki, a tym samym od usytuowanej w tej granicy ściany budynku gospodarczego J. S. wynosi 4 metry. Odległość taka jest zgodna z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Takie usytuowanie wiaty jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi gdyż całość konstrukcji wiaty wykonano z zastosowaniem blachy trapezowej - materiału budowlanego o właściwościach nierozprzestrzeniających ognia. Wnikająca § 218 ust. 1 warunków technicznych norma ustanawia wymóg zachowania minimalnej odległości 8 metrów w sytuacji zastosowania materiałów, które nie zapewniają wynikającego z tego przepisu bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe zdaniem organu przesądziło o braku przesłanek dla uwzględnienia twierdzenia skarżącej, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania pożarowego obiektu budowlanego sąsiadów – D. i M. K. i stanowiło tym samym o braku podstaw prawnych dla przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosła J. S. W jego uzasadnieniu wskazała, iż decyzja Starosty C. o pozwoleniu na budowę narusza jej interes prawny. Podnosiła również, iż projekt zagospodarowania terenu wykonano na kopii mapy, która nie mogła służyć do celów projektowych, osoba sporządzająca projekt miała odpowiednich ku temu kwalifikacji, brak było w aktach oceny technicznej rozbudowywanego budynku gospodarczego a inwestycję rozpoczęto przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2009r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 kpa prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie, zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oznacza związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy dany podmiot jest, co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania. Organ podkreślił, iż zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie jak i w trybie nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa. W myśl tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego przez art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Oddziaływanie to należy rozumieć w ten sposób, że naruszone są konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania organ uznał, iż usytuowanie wiaty wyklucza możliwość uznania, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Interesu prawnego J. S. nie narusza również rozbudowa budynku gospodarczego polegająca na dobudowie części mieszkalnej, z uwagi na fakt, że południowo-wschodnia ściana powyższego budynku zaprojektowana została bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości ponad 4m od granicy z jej działką. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż na jej posesji w granicy z działką inwestora od strony projektowanej zabudowy usytuowany jest budynek garażowo-gospodarczy o wymiarach 15 x 6m i wysokości 3,90m znajdujący się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, co wynika z art. 218 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na poparcie tej tezy wskazała, że elementy konstrukcji i przekrycie dachu budynku niższego (inwestorów) powinny spełniać określone normy bezpieczeństwa pożarowego. Lokalizacja projektowanych budynków, wiaty gospodarczej, jaki i rozbudowy budynku gospodarczego inwestora przewidywana jest w odległości większej niż 4m, lecz mniejszej niż 8m, co jest dopuszczalne, jednak pod warunkiem spełnienia określonych w przywołanym przepisie prawa wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Wskazała również, iż szambo na działce inwestorów nie jest zlokalizowane w głębi działki jak wynika z projektu zagospodarowania terenu inwestycji, lecz w granicy z jej działką i zarazem budynkiem na jej posesji. Poza tym wywodziła, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji skupił się jedynie na rozważaniach teoretycznych dotyczących pojęcia strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ odwoławczy nie wypowiedział się jednak w żaden sposób co do meritum sprawy czyli do zagadnienia, czy spełnione są warunki techniczne wymienione w § 218 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca uznała, iż projektowana inwestycja nie spełnia § 218 warunków technicznych i narusza jej interes prawny. W jej ocenie, zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego posiada legitymację prawną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla sąsiadów przez Starostę C. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż są one niezasadne. Słusznie organy uznały, iż sam fakt sąsiedztwa z działką na której zaprojektowano kwestionowaną inwestycję nie stanowi automatycznie o istnieniu interesu prawnego i możliwości domagania się wszczęcia postępowania mającego na celu zbadanie istnienia przesłanek nieważności. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. Lex Polonica nr 1556772) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Przy czym ustalenie, że J. S. może domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. mogło wynikać zarówno z faktu, iż była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Starostę, jak i z tego, że nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie od projektowanej budowy, co mogło mieć wpływ na przyszły sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Jednakże z akt sprawy Starosty C. wynika, że skarżąca nie była traktowana jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę, a z dokonanej przez organy analizy materiału dowodowego wynika z kolei, że jej nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. W kwestionowanej decyzji Starosty C. z dnia [...] grudnia 2006r. została wskazana jedynie działka nr ew. [...] jako wchodząca w obszar oddziaływania projektowanego obiektu, wprowadzającego związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Skarżąca jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej, nie wykazała ani okoliczności ani tym bardziej przepisu, przewidującego w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z własnej nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie kwestionowanego obiektu budowlanego. W szczególności wskazać należy, że poprzez wydanie kwestionowanej decyzji nie doszło do zarzucanego przez skarżącą, naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Określenie obszaru oddziaływania wskazanego w kwestionowanej decyzji nie przesadzało o niemożliwości naruszenia interesu prawnego osób trzecich, choćby dlatego, że ustalenie to mogło być wadliwe. Dlatego organy musiały w toku własnego postępowania ustalić, stosując się do wskazań Sądu Wojewódzkiego, zawartych wyroku z dnia 24 września 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 778/08, czy nie zachodzi negatywne oddziaływanie kwestionowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej. W toku tego postępowania prawidłowo ustaliły, że odległość ściany projektowanej wiaty gospodarczej od granicy sąsiedniej działki, a tym samym od usytuowanej w tej granicy ściany budynku gospodarczego J. S. wynosi 4 metry. Odległość taka jest zgodna z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Takie usytuowanie wiaty jest zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, gdyż całość konstrukcji wykonano z blachy trapezowej - materiału budowlanego o właściwościach nierozprzestrzeniających ognia. Wnikająca § 218 ust. 1 wskazanych warunków technicznych norma ustanawia wymóg zachowania minimalnej odległości 8 metrów w sytuacji zastosowania materiałów, które nie zapewniają wynikającego z tego przepisu bezpieczeństwa pożarowego. Powyższe przesądziło o braku przesłanek dla uwzględnienia twierdzenia skarżącej, iż jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania pożarowego obiektu budowlanego sąsiadów – D. i M. K. i stanowiło tym samym o braku podstaw prawnych dla przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Interesu prawnego J. S. nie narusza również rozbudowa budynku gospodarczego polegająca na dobudowie części mieszkalnej, z uwagi na fakt, że południowo-wschodnia ściana powyższego budynku zaprojektowana została bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości ponad 4m od granicy z jej działką. Należy ocenić, że organy przeprowadziły prawidłowo analizę dokumentacji niezbędnej dla ustalenia granic obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Dokonały tego zwłaszcza pod kątem wiążących je wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008r. i podnoszonych przez skarżącą J. S. zarzutów. Za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie można uznać właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeśli organ jednoznacznie i prawidłowo ustalił, że w obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie wchodzi działka domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od podmiotu nie będącego stroną skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 w zw. z § 2 kpa). Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.