VII SA/Wa 1346/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez D. B. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...], wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to uruchomione zostało z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i dotyczyło decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...]. Tym ostatnim, organ powiatowy na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy remontu obiektu budowlanego "szałasu pasterskiego" na działce nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...], umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wskazał, że po rozpatrzeniu sprawy remontu "szałasu pasterskiego" nie zauważył odstępstw od przedłożonego zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 i art. 104 k.p.a., art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 tej ustawy w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stwierdził nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wojewódzki wskazał, iż weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podał, że przyczyną wydania badanej decyzji było uznanie przez organ, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego nie stwierdzono odstępstw od zgłoszenia złożonego w Starostwie przez D. B.. Zgłoszenie to z dnia 20 października 2008 r. dotyczyło remontu szałasu pasterskiego położonego na działce nr ewid. [...] w [...]. Natomiast z protokołu czynności kontrolnych organu powiatowego z dnia 20 września 2012 r. wynika, że przeprowadzono oględziny obiektu budowlanego na działce nr ewid. [...]w [...], i tak określonego obiektu dotyczyła także weryfikowana decyzja. Rozbieżności w numeracji działek nie zostały w żaden sposób wyjaśnione w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Ponadto, nie zgromadzono materiału pozwalającego na ustalenie stanu, w jakim znajdował się obiekt przed dokonaniem z inicjatywy D. B. robót budowlanych. Powyższe uniemożliwiało dokonanie oceny, czy przeprowadzone roboty mieściły się w zakresie wskazanym w ww. zgłoszeniu złożonym w Starostwie Powiatowym w [...], a tym samym nie pozwalało na wyciągnięcie wniosku, że zostały wykonane wyłącznie roboty wskazane w zgłoszeniu. Z tym orzeczeniem nie zgodziła się D. B., wnosząc odwołanie. Wskazała w nim, że rozbieżności w numeracji działek wynikają z ich podziału. Nadto, podniosła, że organ powiatowy dysponował wystarczającym materiałem dowodowym do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania zapadła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., będąca przedmiotem skargi. Decyzją tą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał na tryb w jakim orzekał, a w efekcie wywiódł za organem I instancji, iż badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Wskazał, że pismem z dnia 25 września 2008 r. D. B. dokonała zgłoszenia remontu "szałasu pasterskiego z szopą i stodołą" na działkach o nr ewid. [...] w [...], dołączając opinię konserwatorską z dnia 2 października 2008 r. wraz ze zdjęciami stanu istniejącego. Z protokołu oględzin z dnia 20 września 2012 r. sporządzonego przez pracowników PINB w [...] oraz z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotowy obiekt ma podobny kształt, ale w wyniku przeprowadzonych prac powstał nowy obiekt budowlany. Obiekt przedstawiony na zdjęciach posiada komin, który dla prawidłowego działania musi być utwardzony, co powoduje brak możliwości swobodnego przenoszenia przedmiotowego obiektu oraz posiada całkowicie odmienny kształt dachu. Zostały także wymienione wszystkie deski, stanowiące obicie ścian zewnętrznych przedmiotowego obiektu budowlanego. Następnie organ II instancji wskazał na przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i stwierdził, że organ powiatowy prowadząc postępowanie nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie stanu sprawy, nie zauważył również istotnych różnic między dokonanym przez inwestora zgłoszeniem a ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli, nie dokonał także wystarczającej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W sposób dość obszerny organ zwrócił uwagę następnie na to, że roboty polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie, nie stanowią remontu. Stwierdził w efekcie, że badana decyzja zapadła z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ podał także, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora, strona skarżąca – D. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 35 -36, art. 75-81, art. 104, art. 107, art. 136, art. 138 i art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z oceną organu co do braków w materiale dowodowym w sprawie prowadzonej przez PINB w [...] a zakończonej weryfikowaną decyzją. Podniosła, iż przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności w terenie i zgromadzili wyczerpująco dowody. Za niezrozumiały uznała dość obszerny fragment uzasadnienia decyzji zaskarżonej, dotyczący "definicji legalnej odbudowy oraz jej różnicy od remontu". Wskazała dalej na nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 156 k.p.a. i przyjęcie rozszerzającej wykładni tego przepisu. Podniosła, że lakoniczne stwierdzenie organu o tym, że nie został zgromadzony materiał dowodowy oraz, że nie dokonano wystarczającej kwalifikacji robót, nie może stanowić o stwierdzeniu nieważności decyzji. Dodatkowo podniosła, iż wątpliwości wzbudza fakt, czy podczas stwierdzania nieważności decyzji organ odwoławczy może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co GINB uczynił stwierdzać jednoznacznie wystąpienie domniemanych różnic między zgłoszeniem a stanem faktycznym obiektu "szałasu pasterskiego". Skarżąca podniosła w końcu zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., a to z uwagi na pominięcie w postępowaniu zgłaszanych przez nią uwag i argumentów. Dalej, podniosła zaś zarzut błędnej interpretacji art. 3 i 30 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że w wyniku przeprowadzonych prac powstał całkiem nowy obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, iż zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłową analizą sprawy, a to w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. -Wskazać na wstępie należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. Mocą tego orzeczenia organ II instancji, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]lipca 2013 r. znak: [...]. Tą ostatnią organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie remontu obiektu budowlanego "szałasu pasterskiego" na działce nr ewid. [...]w miejscowości [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w sprawie przyjął za organem wojewódzkim, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a to uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, decyzji tej, wobec okoliczności w niej wskazanych i rozważań w niej zawartych, nie sposób uznać za prawidłową, a to z dwóch niezależnych od siebie przyczyn, o których poniżej. -Wskazanie pierwszej z nich poprzedzić trzeba dostrzeżeniem, iż stwierdzenie nieważności decyzji, z którym mamy do czynienia w realiach rozpoznawanej sprawy, jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Istotne przy tym jest to, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja Głównego Inspektora, z uwagi na argumentację w niej przedstawioną, jest wadliwa. Opiera się bowiem na ustaleniach wykraczających poza te, wymagane i dozwolone w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie przedstawia tych, które w tym postępowaniu (z uwagi na jego charakter) były istotne. Organ II instancji zamiast skoncentrować się bowiem wyłącznie na prawidłowości badanej decyzji w kontekście przesłanek nieważnościowych (i ustalić w tym celu stan faktyczny oraz prawny z daty jej wydania), zajął się sprawą zakończoną tą decyzją, czyniąc za organ powiatowy (na nowo) ustalenia stanu faktycznego i wywodząc w konsekwencji, że w sprawie doszło do błędnej kwalifikacji robót, albowiem zamiast remontu postawiono całkowicie nowy obiekt budowlany. Działając w ten sposób naruszył zasady rządzące w postępowaniu administracyjnym, nadto - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wobec powyższego należy raz jeszcze zaakcentować, iż przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie zbadanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Nie ma więc żadnych kompetencji do tego, aby rozstrzygać sprawę zakończoną tą decyzją co do istoty, i wchodzić w kompetencję uprawnionego do tego organu. Ma natomiast obowiązek ustalić, czy w stanie faktycznym wynikającym z dowodów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym (tj. tych, które posłużyły do wydania badanego orzeczenia), prawidłowe było wydanie decyzji o konkretnej treści. Takich ustaleń organ II instancji w sprawie nie poczynił. Wziął bowiem pod uwagę nie tylko te dowody, którymi dysponował organ wydając badaną decyzję, ale również te, które organ ten uzyskał już po wydaniu tego orzeczenia, a mianowicie zdjęcia obiektu budowlanego załączone przez inwestora -wraz z opinią konserwatorską- do zgłoszenia dotyczącego remontu tego obiektu, przekazane PINB w [...] przez Starostwo Powiatowe w [...] dopiero przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. Wskazać dodatkowo należy, iż decyzją badaną z dnia [...] lipca 2013 r. organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie remontu obiektu budowlanego "szałasu pasterskiego" na działce nr ewid. [...]położonej w miejscowości [...]. Uznał bowiem w oparciu o protokół z czynności kontrolnych z dnia 20 września 2012 r. i treść zgłoszenia inwestora z dnia 25 września 2008 r., że nie występują odstępstwa od przedłożonego zgłoszenia. Przy czym, zdjęcia obrazujące stan obiektu sprzed przystąpienia do robót budowlanych uzyskał już po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Taki też stan faktyczny należało rozważyć w kontekście zastosowanego przez organ powiatowy art. 105 § 1 k.p.a. (dostrzegając, iż organ powiatowy zanim wydał decyzję, prowadził postępowanie wyjaśniające), a tego w sprawie na etapie drugiej instancji nie uczyniono. Reasumując, błędy popełnione w ww. zakresie skutkowały w efekcie sformułowaniem w skardze zarzutów dotyczących meritum sprawy, w tym - kwestii kwalifikacji przeprowadzonych przez skarżącą robót, w sytuacji gdy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją bezpośrednio tego problemu nie dotyczyło. W konsekwencji, zgadzając się ze skarżącą, iż w decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności, organ nie może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, Sąd stwierdził, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie i nie mogła zostać zaakceptowana. Zamiast tego organ II instancji, na skutek wniesionego w terminie odwołania, obowiązany był ponownie zbadać ważność decyzji organu powiatowego, biorąc przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej wydania oraz argumenty podniesione we wniesionym środku zaskarżenia. Winien w efekcie rozważyć, czy w sprawie należy zarzucić naruszenie prawa, które wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. -Wskazanie drugiej przyczyny stanowiącej, w ocenie Sądu, również o wadliwości zaskarżonej decyzji, także poprzedzić trzeba zwróceniem uwagi na tryb, w jakim organ ten orzekał i zastosowany w sprawie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. I tak, należy zauważyć, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m. in. w wyroku z dnia 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, Lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (...)". Zatem, jak wynika z powyższego, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i, czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania (tak też NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 18/12). Takim też rozumieniem wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie, dochodząc w efekcie do wniosku, iż badana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał bowiem na to, iż decyzja ta zapadła bez poczynienia koniecznych ustaleń i zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego, w tym – w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Wywodząc jak powyżej, nie wykazał jednak w żaden sposób, aby naruszenie prawa, które stwierdził, miało charakter rażący, a to z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze wywołane wadliwą decyzją. Warto w tym miejscu przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10 (Lex nr 1138066), zgodnie z którym: "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy." Takich ustaleń w niniejszej sprawie zupełnie zabrakło, a -w ocenie Sądu- należało w tym aspekcie wziąć pod uwagę m. in. charakter formalny badanej decyzji oraz jej treść, i jej wpływ na ewentualne postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w tym samym przedmiocie, tj. w stosunku do tego samego obiektu. -Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, decyzja ta, wobec ustaleń i argumentacji w niej zawartej, jest co najmniej przedwczesna. Ponownie orzekając w sprawie Główny Inspektor winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi, a więc w pierwszej kolejności raz jeszcze ocenić, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie – czy ewentualne naruszenie prawa miało charakter rażący. Winien przy tym pamiętać, że organ nadzoru podejmując rozstrzygnięcie w trybie nieważnościowym winien tylko ocenić badaną decyzję pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., i nie może zachować się jak organ orzekający w postępowaniu zwykłym. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.