VII SA/Wa 1347/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. C., I. W. i R. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. W. i R. C. kwotę po 200 (dwieście) złotych, a na rzecz B. C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] mocą której stwierdzono nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, iż sporna inwestycja stosownie do § 3 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. (Dz. U z 2002 r. Nr 179, poz. 1490) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Takie postępowanie poprzedzające wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. nie zostało przeprowadzone. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak przeprowadzenia tegoż postępowania stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, jednakże naruszenie to nie ma charakteru rażącego. Odnosząc się do pojęcia rażącego naruszenia prawa organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04 oraz poglądy tamże zaprezentowane. Wskazał, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony należy brać pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Organy winny więc mieć na uwadze to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy gdy stwierdzone naruszenie przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie skutki gospodarcze oraz społeczne przedsięwzięcia w postaci elektrowni wiatrowej nie powodują sytuacji, w której należałoby decyzję Starosty [...] uznać za rażąco wadliwą. Takiej wadliwości nie uzasadnia brak przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślono ponadto, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. została wydana po spełnieniu przez [...] Urząd Wojewódzki w odpowiedzi na jej wniosek o zaopiniowanie lokalizacji budowy siłowni wiatrowej udzielił informacji, iż przedmiotowa inwestycja nie należy do grupy obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska, ani mogących pogorszyć stan środowiska, zatem nie są potrzebne uzgodnienia ani opinie wojewody w zakresie ochrony środowiska na żadnym z etapów postępowania inwestycyjnego. Następnie Wojewoda trzykrotnie w sposób odmienny dokonał oceny wymogów jakie inwestor winien był spełnić. Jednocześnie spółka powołując się na orzecznictwo NSA wskazała, że rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka podkreśliła również, że to organ który wydaje decyzję w oparciu o przepisu prawa budowlanego ocenia czy inwestycja wymaga sporządzenia raportu o jej wpływie na środowisko. Skoro Starostw [...] w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. wskazał, że inwestor spełnił wszystkie warunki formalne to tym samym wskazał, że inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu. Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Na skutek wniesionej przez uczestnika "M." Spółka z o.o. w K. w upadłości skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2156/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Powodem takiego rozstrzygnięcia było zaistnienie przesłanki nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., polegającej na pozbawieniu strony możności obrony swych praw przed Sądem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Na wstępie, podkreślić należy znaczenie przepisu art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dla zakresu kognicji Sądu ponownie orzekającego w przedmiotowej sprawie. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponowny rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustalona w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W analizowanym kontekście podkreślenia wymaga, że odstąpienie sądu pierwszej instancji od wykładni prawa zawartej orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego może nastąpić jedynie w sytuacji zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy ustalonego w wyniku ponownego jej rozpoznania, albo w sytuacji zmiany, po orzeczeniu NSA, stanu prawnego. W związku z tym, że w sprawie stanowiącej przedmiot orzekania Sądu, nie doszło do żadnej ze wskazanych wyżej sytuacji, ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji musi być zdeterminowana konsekwencjami obowiązywania przepisu art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2156/10 NSA podkreślił, że, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., z powodu niewystarczającego przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska Spółki wobec skargi. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na braku jednoznacznego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji oparł orzeczenie na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jako przyczyny nieważności wskazał zaś rażące naruszenie art. 32 ust.1 Prawa budowlanego w związku z art. 46 ust.1 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz.1490). Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 11 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że przepis ten sankcjonuje każde naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny powiązał dyspozycję tego przepisu z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania przewidzianego w przepisach dotyczących ochrony środowiska, tj. art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust.1 pkt 2 lit. f w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (patrz: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 165717). Nie jest zatem możliwe, przy wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pominięcie skutków, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo. Nie przesądzając o prawidłowości lub wadliwości, w zakresie wykładni i zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oceny skutków naruszenia art. 32 ust.1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania pozwolenia na budowę, należy dokonać uwzględniając znaczenie całokształtu norm materialnych i proceduralnych normujących proces oceny oddziaływania na środowisko i fakt nieprzeprowadzenia tej oceny przed podjęciem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 821/08, ONSA i wsa 2009/6/116; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 516231). Oceniając zatem decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie określonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że nie jest ona prawidłowa. Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Poza sporem pozostaje fakt, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U z 2008 r., Nr 25, poz. 150). W chwili jej wydawania przedsięwzięcie, którego dotyczyła wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Taki wymóg istniał ze względu na treść § 3 ust. 1 pkt. 2 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U z 2002 r., Nr 179, poz. 1490). Wydanie decyzji przez Starostę [...] w dniu [...] maja 2003 r. taką procedurą nie zostało poprzedzone. Przesądza to o konieczności uznania, iż uchybiono wymogowi jaki stawiał art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wskazany wyżej przepis nie budził wątpliwości interpretacyjnych, i nie wymaga stosowania wykładni prawa a treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia. W tej sytuacji należy ocenić, czy wskazane wyżej naruszenie prawa nie jest do zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznając sprawę, że art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, wprawdzie uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. nie może być pominięty przy ocenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2003 r. Z przepisu tego obowiązującego w dacie wydawania przedmiotowej decyzji wprost wynikało, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Skutek ten świadczy o wadze przepisów o ochronie środowiska i powinien być uwzględniony przy ocenie ważności decyzji podjętej z naruszeniem tych przepisów, mimo uchylenia art. 11 ww. ustawy przewidującego nieważność decyzji z mocy prawa. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni wobec niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe inwestora warunków, o których mowa w art. 32 ust. 4 i 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przedstawił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym inwestycja była zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego wniosły B. C., I. W. i R. C. B. C. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, 2) art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 i art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przez odmowę stwierdzenia nieważności zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa w postaci wydania decyzji Starosty [...] ( z dnia [...] maja 2003 r.) z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska, 3) art. 7, 77 i 107 kpa przez brak dokonania wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz sprzeczności ustaleń z zebranym materiałem dowodowym Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca B.C. wniosła o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych. I. W. i R. C. w dwóch jednobrzmiących skargach zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, 2) art. 46 ust. 1 oraz art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, 3) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, 4) art. 7, 8, 28 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżące I. W. i R. C. wniosły o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Uczestnik postępowania Spółka M. wniosła o utrzymanie w całości zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Spółka wskazała, że warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji danego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009/6/116). W tej sytuacji należy zgodzić się z oceną organu I instancji, iż pominięcie w procesie inwestycyjnym całego trybu postępowania przewidzianego dla przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska (sporządzenie raportu, oceny oddziaływania na środowisko) ma charakter rażącego naruszenia prawa. Skutki, które wywołuje decyzja Starosty [...] w szczególności społeczne powodują, że decyzja ta jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Pamiętać przy tym należy, iż chodzi o skutki wydania takiej wadliwej decyzji a nie skutek jaki może powstać w rezultacie stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji. Reasumując stwierdzić należy, iż organ II instancji w skarżonej decyzji niezasadnie uznał, uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], że decyzja wydana z pominięciem obowiązkowej oceny środowiskowej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.