VII SA/Wa 1348/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2011 r. sprawy ze skargi A. B. i M. Z. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wniosku skargę oddala Wnioskiem z dnia 14 października 2009 r. A. B. i M. Z. wystąpiły o przyznanie rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju w postaci gruntów leśnych, położonych w gminie L., powiat n., województwo [...], przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Jako podstawę żądania wnioskodawczynie wskazały art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił wnioskodawczyniom powyższy wniosek, uznając, iż w sprawie właściwy jest sąd powszechny. Na skutek rozpoznania wniosku stron o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem tego samego organu z dnia [...] listopada 2009 r., w uzasadnieniu którego Minister Skarbu Państwa podniósł, iż obecnie nie istnieją przepisy, które przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie (nieobowiązującego już) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Właściwym zatem dla dochodzenia, wynikających z tego aktu prawnego, roszczeń był sąd powszechny. Organ podniósł także, że nie zostały określone zasady, które regulowałyby sposób ustalenia wysokości przedmiotowej rekompensaty oraz sposób jej wypłaty bowiem wskazywany przez wnioskodawczynie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, zawiera jedynie ogólną normę prawną, kreującą roszczenie osób fizycznych z tytułu utraty własności m.in. gruntów leśnych. Przepis ten zawiera wprawdzie też normę odsyłającą do odrębnych przepisów, jednakże przepisy te nie zostały do chwili obecnej wydane. Zdaniem organu, powyższe prowadziło do wniosku, że wspomniane wyżej roszczenie nie miało charakteru sprawy administracyjnej, a więc nie mogło być przedmiotem rozpoznania organu administracji publicznej. Na powyższe postanowienie A. B. i M. Z. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, art. 66 § 3 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), art. 8 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i art. 184 ust. 1 w zw. z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 140/10, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, uznając, że oba orzeczenia zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 66 § 3 k.p.a. Sąd zauważył, że zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli z wniesionego podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Cytując treść przepisu art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, Sąd stwierdził, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do formułowania poglądu, iż wniosek o wypłatę rekompensaty musi być rozpoznawany przez sąd powszechny, jak również nie ma podstaw do formułowania poglądu, że organy administracji są właściwe do rozpoznania takich wniosków. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, nie zostały bowiem dotychczas wydane a dopiero w tych przepisach ustawodawca określi, czy wysokość rekompensaty ustalana będzie w trybie postępowania administracyjnego, czy też będą to czynności o charakterze cywilnoprawnym, dla których właściwym do rozstrzygania sporów będzie sąd powszechny. Sąd, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 2042/06, LEX nr 394025) uznał, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wypłatę rekompensaty w oparciu o powołany wyżej przepis, powinien takie postępowanie umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Minister Skarbu Państwa oraz A. B. i M. Z. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1036/10, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, uznając że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd kasacyjny wskazał, iż zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Droga do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed organami administracji publicznej wyznaczona została zatem określonymi przesłankami. Należą do nich: 1) charakter organu (dotyczy organów administracji publicznej należących do systemu ustrojowego administracji publicznej tj. organów rządowej administracji publicznej i organów samorządu terytorialnego, oraz innych organów państwowych i innych podmiotów w przypadkach określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a.), 2) właściwość organu administracji publicznej, 3) charakter sprawy, 4) forma jej załatwienia. Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy Sąd stwierdził, że wspomniane wyżej przesłanki nie zostały w tym przypadku spełnione. Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przewiduje w art. 7, iż roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zakres zatem tej regulacji ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat, wypłacanych ze środków budżetowych, w pozostałym natomiast zakresie, odsyła do przepisów odrębnych. Regulacja ta nie obejmuje zatem podstaw materialnoprawnych dla zaspokojenia przedmiotowych roszczeń i to, co do: zasad ich określenia, formy orzeczenia oraz organu właściwego do orzekania. Powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w konsekwencji zamyka drogę do rozpoznawania tego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Brak jest bowiem zarówno określenia organu administracyjnego, jak i wskazania jego kompetencji. Sąd II instancji zwrócić przy tym uwagę, że dopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania administracyjnego wyznacza właściwość organów powołanych do jej rozpoznania. W myśl zaś art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się wg przepisów o zakresie jego działania. Podstawą zatem do ustalenia właściwości rzeczowej organu są przepisy materialnoprawne. Podkreślił także, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, na co już wcześniej zwrócił uwagę, odsyła do przepisów odrębnych, które nie zostały wydane. Samo zatem uregulowanie, zawarte w tym przepisie, nie może być podstawą dla rozpoznawania przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnej. W oparciu bowiem tylko o treść omawianego przepisu, nie można skonkretyzować normy prawnej prawa materialnego, która kształtowałaby uprawnienia i ewentualne obowiązki oznaczonego adresata. Stwierdził także, iż brak jest podstaw do wyprowadzenia z treści wspomnianego przepisu domniemania, że rozstrzygnięcie o roszczeniach wnioskodawców miałoby nastąpić w tym przypadku w formie decyzji administracyjnej. W tych warunkach za błędne uznał stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do zwrotu podania z powodu właściwości sądu powszechnego, gdyż taka podstawa istniała a podstawę formalną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 § 3 k.p.a. Uzupełniająco Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą żądania stron w przedmiotowej sprawie nie mógł być, na co wskazano w skardze kasacyjnej, art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Przepis ten bowiem stanowi jedynie ogólnie o: reprezentowaniu Skarbu Państwa przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, inicjowaniu przez Ministra polityki Rządu w sprawach przekształceń własnościowych mienia komunalnego, jak również nadzorze jego nad działalnością Prokuratorii Skarbu Państwa, zatem wnioskowanie kompetencji Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku o rekompensatę, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, było zbyt daleko idące. W ocenie Sądu kasacyjnego także stwierdzenie braku podstaw do dochodzenia przez skarżące roszczenia z tytułu nacjonalizacji gruntów leśnych w trybie administracyjnym nie narusza ani art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż roszczenie to może być dochodzone przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Mając na uwadze ponowne rozpatrywanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast stosownie do art. 153 w/w ustawy, ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie może mieścić się zarówno uznanie jak i krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przez organ konkretnych przepisów w danym przypadku uznane zostało przez sąd administracyjny za poprawne lub za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.). Powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają aktualny kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...] października 2009 r., wydane w oparciu art. 66 § 3 k.p.a., mocą którego organ zwrócił wniosek w sprawie wypłaty rekompensat, jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Zgodnie z brzemieniem przepisu art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie A. B. i M. Z. wnioskiem z dnia 14 października 2009 r. wystąpiły o przyznanie rekompensaty z tytułu utraty własności zasobów naturalnych kraju w postaci gruntów leśnych, położonych w gminie L., powiat n., województwo [...], przejętych na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82 ze zm.). Jako podstawę żądania wnioskodawczynie wskazały art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97, poz. 1051 ze zm.) oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy stwierdzić należy, iż Minister Skarbu Państwa zasadnie zwrócił wnioskodawcom ich wniosek w sprawie wypłaty rekompensaty jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. Zgodnie z treścią art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Droga do dochodzenia roszczeń w postępowaniu przed organami administracji publicznej wyznaczona została zatem określonymi przesłankami. Należą do nich: 1) charakter organu (dotyczy organów administracji publicznej należących do systemu ustrojowego administracji publicznej tj. organów rządowej administracji publicznej i organów samorządu terytorialnego, oraz innych organów państwowych i innych podmiotów w przypadkach określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a.), 2) właściwość organu administracji publicznej, 3) charakter sprawy, 4) forma jej załatwienia. Ustawa z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju przewiduje w art. 7, iż roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy, zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłacanych ze środków budżetu Państwa na podstawie odrębnych przepisów. Zakres zatem tej regulacji ograniczony jest tylko do regulacji zaspokojenia roszczeń w formie rekompensat, wypłacanych ze środków budżetowych, w pozostałym natomiast zakresie - odsyła do przepisów odrębnych. Regulacja ta nie obejmuje podstaw materialnoprawnych dla zaspokojenia przedmiotowych roszczeń i to, co do: zasad ich określenia, formy orzeczenia oraz organu właściwego do orzekania. Podkreślenia wymaga, że art. 7 ustawy o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju, jak wyżej wspomniano, odsyła do przepisów odrębnych, które nie zostały wydane. Samo zatem uregulowanie, zawarte w tym przepisie, nie może być podstawą dla rozpoznawania przez organ administracji publicznej sprawy indywidualnej. W oparciu bowiem tylko o treść omawianego przepisu, nie można skonkretyzować normy prawnej prawa materialnego, która kształtowałaby uprawnienia i ewentualne obowiązki oznaczonego adresata. Brak jest podstaw do wyprowadzenia z treści wspomnianego przepisu domniemania, że rozstrzygnięcie o roszczeniach wnioskodawców miałoby nastąpić w tym przypadku w formie decyzji administracyjnej. Zauważyć także należy, że stwierdzenie braku podstaw do dochodzenia przez stronę skarżącą roszczenia z tytułu nacjonalizacji gruntów leśnych w trybie administracyjnym nie narusza ani art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż roszczenie to może być dochodzone przed sądem powszechnym. Wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu wiąże się z domniemaniem właściwości sądów powszechnych wynikającym z art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Jak się podkreśla w literaturze "w świetle art. 177 Konstytucji dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarcza brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu" (patrz: Adam Zieliński, Państwo i Prawo 2003 r., Nr 4, s.20 oraz Wiesław Skrzydło Komentarz do art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Zakamycze 2002 r., wyd. IV). Z treścią art. 177 Konstytucji RP koresponduje art. 2 § 3 k.p.c., zgodnie z którym nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że zasadą jest właściwość sądu powszechnego do rozpoznania sprawy, a tylko wówczas, gdy z przepisów szczególnych wynika właściwość innych organów, sprawy cywilne rozpoznawane są przez te organy. Konsekwencją domniemania właściwości sądów powszechnych jest ocena, że sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji jest sprawa mająca autonomiczny charakter nie będąca sprawą cywilną, sądowoadministracyjną lub karną. Sprawy te rozpoznaje sąd powszechny (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 918/09, z dnia 29 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/09, z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1191/09). Na marginesie wskazać również należy, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, iż nie można wywodzić z art. 25 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej uprawnienia Minister Skarbu Państwa, do rozpatrzenia wniosku o rekompensatę, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Przepis ten bowiem stanowi jedynie ogólnie o: reprezentowaniu Skarbu Państwa przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, inicjowaniu przez Ministra polityki Rządu w sprawach przekształceń własnościowych mienia komunalnego, jak również nadzorze jego nad działalnością Prokuratorii Skarbu Państwa. Wnioskowanie kompetencji Ministra Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku byłoby zbyt daleko idące. Konkludując, stwierdzić należy biorąc pod uwagę powyższe argumenty, mające swe oparcie we wskazaniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 20 maja 2011 r., iż organ zasadnie zwrócił wniosek stronie, jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.