VII SA/Wa 1349/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi E. i M. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] września 2006 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego budynku gospodarczo – garażowego przy ul. P. w J. W uzasadnieniu stwierdzono, iż sprawa niniejsza była już rozpoznawana przez szereg organów administracyjnych oraz Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzki Sąd Administracyjny. Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego wskazanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku 9 lutego 2005 roku sygn. akt 7/IV SA 4336/03 ustalił, iż na posesji przy ulicy P. 8 w J. znajduje się budynek gospodarczo – garażowy. Obecny właściciel – K. D. oświadczył, iż zakupił go w latach 1997 – 1998, dokonał w nim remontu, nie wychodząc poza obrys budynku z dnia zakupu. Wymienił otwory drzwiowe, okienne, pokrycie dachowe. Organ ustalił, iż pierwotny budynek powstał w latach 70 – tych, natomiast rozbudowany do kształtu obecnego – w latach 80 – tych. Brak jest dokumentów potwierdzających legalność wybudowania budynku. W ocenie organu, ustawodawca zalegalizował samowolę budowlaną z lat 50 – tych, gdyż ustawa z 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz.229 ze zm., dalej jako Prawo budowlane z 1974 roku) nie regulowała samowoli powstałych przed dniem wejścia ustawy w życie. Zdaniem organu, nastąpiła też samowolna zmiana użytkowania budynku – z budynku gospodarczego na budynek warsztatowy. Nie jest to w ocenie organu istotne, gdyż istotnym faktem jest samowolne dokonanie robót budowlanych, a nie sposób uprzedniego użytkowania budynku. W związku z powyższym organ ustalił w Urzędzie Miasta J., iż przedmiotowa rozbudowa nie była sprzeczna z wówczas obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy w niniejszej sprawie zastosować art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku, zatem organ nałożył na K. D. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wraz z oceną techniczną oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu z domiarami w granicach działki. Z przedstawionych dokumentów wynika, iż budynek spełnia warunki bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania, więc brak jest przesłanek do nakazania rozbiórki obiektu. Zostały także spełnione warunki par. 12 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 dalej jako rozporządzenie z 1980 roku). W Sygn. akt VIISA/Wa 1349/07 ocenie organu niniejsze postępowanie obejmowało swoim zakresem cały obiekt budowlany, tj. zarówno jego budowę, jak i remont. Ocena przeprowadzona przez biegłego wykazała, że przedmiotowy budynek zapewnia bezpieczeństwo użytkowania. E. i M. Z. – właściciele sąsiedniej posesji, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji uzupełnione pismami z 11 listopada 2006 roku i 30 maja 2007 roku. Podnieśli, iż biegły, który sporządził inwentaryzację obiektu, mijał się z prawdą pisząc, że jest to budynek gospodarczy, podczas, gdy funkcjonuje w nim szkoła nauki jazdy wraz z placem manewrowym, o czym świadczy tablica informacyjna umieszczona na obiekcie oraz wewnętrzne wyposażenie w instalację gazową, grzewczą, umeblowanie i pomoce szkolne. Organ nadzoru stosuje przepisy korzystne dla inwestora co do odległości garażu od granicy działki. W czasie samowolnie przeprowadzonej adaptacji obiektu i remontu wykonano zmianę stropu. Skarżący oświadczyli, że nie chcą rozbiórki obiektu, lecz zmiany spadku dachu i likwidację komina spalinowego wybudowanego tuż przy granicy działki. Takie umieszczenie tych przedmiotów powoduje pogorszenie się warunków zdrowotnych dla otoczenia. Organ nie wyjaśnił problemów wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Organ zawsze wydawał decyzje na korzyść sąsiada, a na niekorzyść skarżących. Decyzją z [...] czerwca 2007 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, stwierdzając, iż argumenty podniesione w odwołaniu nie wpływają na kształt wcześniejszego rozstrzygnięcia. Do sytuacji w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Rozbudowa spornego budynku nie naruszała planów zagospodarowania przestrzennego. Budynek gospodarczo – garażowy spełnia warunki bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. Jakkolwiek opinia biegłego zaleca likwidację otworów okiennych w ścianie bocznej, to ich istnienie nie narusza par. 12 ust. 2 rozporządzenia z 1980 roku. W ocenie organu nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki budynku, należało więc umorzyć postępowanie w sprawie. Umorzenie postępowania nie zwalnia inwestora od uzyskania pozwolenia na użytkowanie spornego budynku, stwierdzenie bowiem, że obiekt nie wymaga zmian do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, nakazuje jednak wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 32 Prawa budowlanego z 1974 roku – decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. i M. Z. podnieśli, iż decyzja narusza prawo i ich interes prawny. Wskazali, że Sygn. akt VIISA/Wa 1349/07 decyzje organów nadzoru budowlanego nie wyjaśniły sprawy zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z [...] lutego 2005 roku, dążą jedynie do zalegalizowania samowoli budowlanej. Skarżący podkreślili, iż doszło do zmiany kąta spadku dachu oraz do zmiany sposobu użytkowania budynku. Decyzja organu drugiej instancji powiela błędy decyzji pierwszej instancji i pomija argumenty skarżących. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej jako "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art.153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. wskazał, iż "celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez Sygn. akt VIISA/Wa 1349/07 wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, jeżeli ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art.105 par. 1 k.p.a.), jednakże bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Otóż taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest co najmniej przedwczesne, a sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z wymogami art. 7 i 77 k.p.a." Z powyższego wynika, iż w ocenie Sądu wydającego wyrok z dnia 9 lutego 2005 roku: 1) nie zaistniała w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania, a zatem organ powinien rozstrzygać sprawę co do istoty; 2) umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe było co najmniej przedwczesne, bezprzedmiotowość mogłaby się pojawić, po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Organ miał wyjaśnić przede wszystkim, czy obiekt budowlany został wybudowany bez pozwolenia na budowę, gdyż nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli nie ustalono, że budynek powstał w wyniku samowoli. Ponadto należało ustalić, czy doszło do zmiany przeznaczenia budynku. Z opinii biegłego J. Z. wynika, że był to budynek warsztatowy, natomiast w protokole oględzin stwierdzono, iż jest to budynek garażowo – gospodarczy i przebywają tam okresowo ludzie. Nie wyjaśniono też kwestii wysokości ogrodzenia oraz spadku dachu w stronę działki skarżących. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję z [...] czerwca 2007 roku i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2006 roku, należy stwierdzić, że organ rozpoznający ponownie sprawę nie zastosował się do wszystkich wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z dnia 9 lutego 2005 roku sygn. akt 7/IV SA 4336/03. Organ przeprowadził oględziny obiektu w dniu 26 marca 2006 roku ustalając, iż na działce usytuowany jest budynek wykorzystywany jako pomieszczenie gospodarczo – Sygn. akt VIISA/Wa 1349/07 garażowe. K. D. – obecny właściciel budynku oświadczył, iż nabył go w latach 1997 – 1998, dokonał jego remontu zakończonego w roku 2000, w trakcie którego wymienił pokrycie dachowe i wykonał obróbki blacharskie, nie zmieniał spadku dachu na istniejącym budynku. Zaprzeczyli temu sąsiedzi E. i M. Z. oświadczając, iż z wcześniej przeprowadzonej opinii biegłego z 1995 roku wynika, że budynek gospodarczy pokryty jest stropodachem płaskim. Dobudowano również komin, który miał być rozebrany przez poprzedniego właściciela. Stwierdzili ponadto, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu. Wcześniej był to budynek gospodarczy, a użytkowany był w chwili oględzin jako sale wykładowe i inne przeznaczone na pobyt ludzi. Zmianie spadku dachu zaprzeczył przesłuchany w charakterze świadka S. D. Z załączonej do akt inwentaryzacji z 20 czerwca 206 roku budynku gospodarczo – garażowego wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego J. Z., wynika że budynek pokryty jest stropodachem płaskim. W ocenie biegłego budynek spełnia warunki bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania i zaleca się zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie bocznej garażu. W decyzji z dnia [...] września 2006 roku, wykonując wytyczne wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 roku, ustalono, iż przyjmując nawet, że budynek powstał w ramach samowoli budowlanej w latach 50-tych, to został on przez ustawodawcę zalegalizowany, gdyż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku nie regulują samowoli budowlanych powstałych przed datą wejścia w życie ustawy. W ocenie organu, nie jest istotne, w jaki sposób budynek był uprzednio użytkowany, ponieważ istotnym faktem w referowanej sprawie jest samowolne dokonanie robót budowlanych, do których stosuje się art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Organ nie prowadził również postępowania w celu ustalenia zakresu przeprowadzonych przez K. D. prac remontowych, gdyż postępowanie byłoby bezprzedmiotowe, z uwagi na to, że niniejsze postępowanie obejmowało swoim zakresem cały obiekt budowlany, tj. zarówno jego budowę, jak i remont. Należy tutaj wskazać, iż organ nie ma racji stwierdzając, iż nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku do samowoli budowlanej powstałej w latach 50 – tych. Zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Sygn. akt VIISA/Wa 1349/07 ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie ulega wątpliwości, że zastosowanie ma w takim przypadku art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, który stanowi, iż obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. Jak wynika z treści tego przepisu, odnosi się on nie tylko do sytuacji faktycznych powstałych pod rządami tej ustawy, lecz do wszystkich obiektów budowlanych wybudowanych "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Przepis obejmuje zatem obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami również pod rządami Prawa budowlanego z 1961 r. Przy takiej konstrukcji przepisu nie były potrzebne przepisy przejściowe. Legalność zabudowy wzniesionej w 1970 roku należy zatem ocenić według przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1961 r. W przypadku ustalenia, iż dany obiekt budowlany został samowolnie wzniesiony, ewentualna "legalizacja" tego obiektu następuje przy zastosowaniu środków określonych w art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. ( por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/05, LEX nr 204966). Należy zatem stwierdzić po analizie ustaleń organu, iż nie przeprowadzono wszystkich czynności wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2005 roku. Nie ustosunkowano się do ewentualnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Nie zweryfikowano kwestii spadku dachu i nie ustosunkowano się do tego w uzasadnieniu decyzji (zarzutu podnoszonego w całym postępowaniu przez skarżących – E. i M. Z.). Brak jest też ustaleń dotyczących kwestii wybudowania komina. Powyższe stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada prawdy obiektywnej oznacza dla organu obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie ma art. 77 k.p.a. nakładający powinność zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Nadto należy stwierdzić, iż organ nie ustalił i nie rozstrzygnął kwestii zasadniczej – czy ponownie ustalony stan faktyczny świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, lecz bez dokonania jakichkolwiek rozważań, stwierdził, iż postępowanie należy umorzyć. Stoi to w oczywistej sprzeczności z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 roku, iż w przypadku ustalenia, że nie odpadł Sygn. akt VIISA/Wa 1349/07 jakikolwiek element materialnego stosunku prawnego, postępowania nie można umorzyć jako bezprzedmiotowego. Powyższa analiza wskazuje, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w naruszeniem prawa procesowego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, uznając to za niezbędne do załatwienia sprawy. Zakres, w jakim uchylone decyzje nie mogą być wykonane określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.