VII SA/Wa 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydawania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty O. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA / Wa 135/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2007r., znak [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wymierzył Staroście O. karę w wysokości 12000 zł (dwanaście tysięcy złotych), za 24 dni zwłoki przy wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...) oraz budowę budynku gospodarczo – magazynowego (...) w K. gm. J. na dz. Nr ew. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że 65 - dniowy termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w dniu [...] maja 2007r. (w dacie wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycji), zaś decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została [...] sierpnia 2007r., czyli po upływie 89 dni. Zdaniem organu I instancji doszło zatem do 24 dniowej zwłoki przy wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę (89 – 65 = 24). Wojewoda [...] wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę ustalił na kwotę 12000 zł (24 dni x 500 zł). Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Starosta O., wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania. Wskazał, iż - wbrew ustaleniom dokonanym przez Wojewodę - początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi dzień, w którym wpłynął kompletny pod względem formalnym wniosek, tj. w przedmiotowej sprawie [...] lipca 2007r. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Starosty, jeśli oświadczenie jest wadliwe, wzywa się inwestora, zgodnie z art. 64 § 2 kpa do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, informując, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. W ocenie organu wynika z powyższego, że podjęcie rozpatrywania niekompletnego wniosku jest niedopuszczalne, więc bieg terminu 65 dniu rozpoczyna się w momencie, gdy wniosek jest kompletny. Nadto odwołujący podnosi, że w razie stwierdzenia naruszeń w złożonej dokumentacji organ ma obowiązek wydać postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie i tego okresu nie można wliczać do 65 – dniowego terminu na załatwienie sprawy. W ocenie składającego zażalenie, decyzja z dnia [...] sierpnia 2007r. została wydana w ciągu 25 dni od momentu, gdy wniosek inwestora spełnił wszystkie wymogi. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2007r., Znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że prawidłowo organ I instancji zastosował art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004r., Nr 93, poz. 888) oraz określił początek biegu terminu, wynikającego z w/w przepisu na dzień [...] maja 2007r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] sierpnia 2007r., czyli po upływie 89 dni od dnia wpływu wniosku. Organ stanął na stanowisku, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie może wstrzymywać biegu terminu 65 dniowego, nie jest podstawą do dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Nie zasługuje na uwzględnienie w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut dotyczący początku biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, gdyż skarżący błędnie przyjął, iż dopiero data złożenia przez inwestora kompletnego pod względem formalnym wniosku stanowi początek biegu w/w terminu. Skargę na powyższe postanowienie złożył Starosta O., zarzucając naruszenie art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego oraz art. 141 § 1 kpa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zarówno zaskarżonego jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że rozpatrywanie niekompletnego wniosku jest niedopuszczalne a okres ten nie może obciążać organu w związku z czym bieg terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy liczyć od dnia uzupełnienia wniosku. Starosta O. zarzucił także Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nieuwzględnienie okresu wynikającego z postanowienia o uzupełnieniu dokumentacji jako zgodnego z zapisami art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane nie kreuje odrębnego stosunku administracyjnoprawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem kwestii wynikającej w toku postępowania przybierającym postać postanowienia. Skoro zatem postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to wydanie przez organ tj. Starostę O. decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, która kończy postępowanie w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 w/w ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji zapadło z naruszeniem art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego, co z kolei nie odpowiadało przepisom prawa postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 107 kpa i w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi. Na wstępie należy podkreślić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, iż postępowanie w przedmiocie naliczenia kary zostało wszczęte po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004r. Do obliczania zatem terminu załatwienia sprawy będzie miał zastosowanie art. 35 ust. 6 w brzmieniu po nowelizacji, zobowiązujący organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie poprawnie organ odwoławczy wbrew twierdzeniom skarżącego, który uważa, że postępowanie administracyjne nie toczy się aż do momentu złożenia kompletnego wniosku określił początek biegu opisanego powyżej 65 dniowego terminu do załatwienia sprawy - na dzień [...] maja 2007r., kiedy to do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie żądanie zostało doręczone organowi w dniu 23 maja 2007r. Ze względu na braki wniosku organ, zgodnie z treścią art. 64 § 2 kpa, wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Podkreślić jednak należy, że w przypadku uzupełnienia w terminie braków wniosku (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie) postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie jest prowadzone na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ. Wszczęcie postępowania następuje bowiem z dniem doręczenia wniosku organowi administracji publicznej, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu. Gdyby tak było, organ mógłby nawet w 64-tym dniu od wpływu wniosku, kiedy to wnioskodawca nie może jeszcze skutecznie zarzucić mu bezczynności (a nawet może nie mieć świadomości, że postępowanie w istocie się nie toczy), wysłać wezwanie do uzupełnienia braków, ustalając tym samym własny sposób liczenia terminu na załatwienie sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia) w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W ust. 8 powołanego przepisu ustawodawca natomiast wskazuje, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (np. przy współdziałaniu organów nie wlicza się terminu do zajęcia w sprawie stanowiska określonego w art. 106 kpa), okresów zawieszenia postępowania (na podstawie art. 103 kpa zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie), okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (chodzi tu o przypadki przekroczenia przez stronę terminu dokonania czynności określonych w przepisach prawa lub wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie) oraz okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postępowanie (np. działanie sił przyrody, działania lub zaniechania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy). Należy również wskazać, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął do organu [...] maja 2007r., zaś decyzja Starosty O. udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] sierpnia 2007r., czyli po upływie 89 dni od dnia wpłynięcia wniosku. Organ błędnie jednak obliczył przekroczenie terminu przy wydaniu decyzji, określając je na 24 dni (89 – 65 = 24), gdyż nie wziął w ogóle pod uwagę okresów, które zgodnie z opisanym ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego podlegają odliczeniu (wstrzymują bieg terminu do wydania decyzji). Z materiału dowodowego wynika, że w trakcie trwania postępowania administracyjnego organ dokonał czynności zmierzających do wydania decyzji: • w dniu [...] lipca 2007r. wezwał wnioskodawców w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia wniosku o: dokument stwierdzający dokonanie zapłaty opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia na budowę budynków: gospodarczego i gospodarczo – magazynowego, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane; • natomiast w dniu [...] lipca 2007r. Starostwa O. postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego poprzez dostarczenie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003r. Nr 120, poz. 1133). Braki formalne zostały uzupełnione przy piśmie z dnia [...] lipca 2007r. natomiast postanowienie z dnia [...] lipca 2007r. wykonano w dniu [...] sierpnia 2007r. poprzez złożenie uzupełnionej dokumentacji. Okresy wskazane powyżej wstrzymywały bieg terminu ustawowo zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co przez organ zostało pominięte. Intencją ustawodawcy było wyłączenie z terminu do wydania decyzji okresów zwłoki, między innymi zawinionych przez inwestora. Nie można więc przypisywać Staroście O. winy za złożenie przez inwestora wniosku niekompletnego i obciążyć go odpowiedzialnością za zaistniały stan faktyczny. Tego typu kara, jaką przewiduje art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, ma charakter dyscyplinujący na przyszłość i nie może przybierać formy represyjnej, podczas gdy organ wydający decyzję wykonywał czynności mające na celu umożliwienie wnioskodawcy naprawienie uchybień. Skład orzekający odnosząc się do zarzutu skargi, w której podniesiono, że sprawa wymierzenia kary organowi, który nie wydał w zakreślonym przez prawo czasie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę jest rozstrzygnięciem kwestii wpadkowej powstałej w toku sprawy głównej, co powoduje, że postanowienie takie można wydać jedynie w toku takiego postępowania, a nie już po jego zakończeniu tj. po wydaniu ostatecznej decyzji kończącej sprawę. W kwestii tej pojawiały się różne poglądy w orzecznictwie jak też w piśmiennictwie prawniczym. W jednym z orzeczeń wydanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego (w którym na rozstrzygnięcie organu w sprawie nałożenia kary nie przysługiwał żaden środek odwoławczy) Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dopuszczalności skargi, zajął stanowisko, że rozstrzygnięcie organu nakładające karę nie kreuje odrębnej sprawy administracyjnej. Jednakże w glosie do tego orzeczenia, w odniesieniu do nowego brzmienia przepisu, zajęto stanowisko przeciwne. Autor glosy, odnosząc się do znaczenia nowelizacji art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, którą wprowadzono do przepisu środek odwoławczy wskazał, iż nowelizacja ta "mogła zmierzać zarówno ku doprecyzowaniu (wyjaśnieniu) charakteru prawnego aktu, który stanowił kwestię problematyczną na tle pierwotnego brzmienia tego przepisu, jak i w kierunku jedynie przyznania adresatowi orzeczenia środka prawnego służącego na drodze administracyjnej". Analizując różnice instytucji zawartych w art. 37 kpa i art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego autor glosy doszedł do wniosku, że "procedura wpadkowa zmierzająca do wydania orzeczenia o nałożeniu kary nie tylko nie jest bezprzedmiotowa po zakończeniu związanego z nią postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ("głównego"), lecz wręcz musi toczyć się po jego uprzednim zamknięciu, ponieważ tylko wtedy istnieje możliwość ustalenia rozmiaru zwłoki, a tym samym wysokości należnej kary. Implikuje to wniosek, według którego orzeczenie (postanowienie) o wymierzeniu organowi kary za przekroczenie terminu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zapada poza tokiem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem z pewnością nie stanowi typowego postanowienia procesowego. Wobec tego również procedura zwieńczona podjęciem takiego aktu ma charakter odrębny od postępowania w przedmiocie pozwolenia budowlanego. Tym samym teza glosowanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na odrzucenie jako niesłuszna." Por. Bartosz Majchrzak Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005r., sygn. akt: II OSK 989/05, GSP-Prz.Orz.2007.1.3, Lex nr 59404. Zdaniem Sądu, w stanie prawnym obecnie obowiązującym, tezy zawarte w glosie należy podzielić. Wprawdzie, dla jednoznacznego odczytania treści art. 35 ust. 6 - 8 Prawa budowlanego jako przepisów o charakterze nadzorczym, może budzić wątpliwość interpretacyjną ich umieszczenie w obrębie art. 35, regulującego merytoryczne zadania organu w sprawie budowlanej, jednakże na uwadze trzeba mieć, że przepisy te powstały w drodze nowelizacji. Odrębne zredagowanie przepisów dotyczących wymierzenia kary organowi zapewne nie pozostawiałoby już żadnych wątpliwości interpretacyjnych dla uznania ich nadzorczego, a więc odrębnego procesowo charakteru. W istocie jednak przepisy te, taki właśnie charakter obecnie posiadają. W oparciu o stan faktyczny i prawny zakończonej sprawy administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Wymierzenie tej kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora, którego sprawę związaną z udzieleniem pozwolenia odrębnie rozstrzygano. Inwestorowi, w toku postępowania przysługiwały zwykłe środki zwalczania bezczynności organu w oparciu o przepisy art. 35 - 37 kpa, w tym możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu przez organ wyższego stopnia. Z treści art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić bowiem wniosku, że przepisy te wyłączają środki ochrony praw strony wynikające z art. 35 - 37 kpa Przeciwnie, za odrębnością regulacji art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego może przemawiać dodatkowo to, że w ust. 8 tego przepisu powtórzono na użytek postępowania nadzorczego in extenso treść art. 35 § 5 kpa. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który zresztą w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Strona jest oczywiście zainteresowana uzyskaniem pozwolenia na budowę w terminie określonym przez prawo, lecz, jak powiedziano wcześniej, realizacji tego uprawnienia służą środki ochronne przewidziane przez art. 35 - 37 kpa. Można też dodać, że służy temu samemu celowi również zagrożenie wymierzenia kary organowi za niewydanie decyzji w terminie. Zagrożenie sankcją w postaci kary za opóźnienie realizuje jednak już sam przepis ustawy, a nie akt wymierzenia kary, który jest jedynie skutkiem tej sankcji, jeżeli zajdą okoliczności podane w omawianym przepisie. Z wymienionych wyżej względów zarzuty skargi odnoszące się do poglądu, iż postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest częścią postępowania głównego, co też miałoby prowadzić do takiego skutku, iż postanowienie o wymierzenie kary może zostać wydane jedynie przed wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, należało uznać za nietrafne (takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008r. w sprawie o sygn. akt: VII SA/Wa 220/08). Reasumując, okres niezbędny do usunięcia braków formalnych wniosku oraz nadesłania brakującej dokumentacji podlega odliczeniu od ustalonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego terminu 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze, podkreślić trzeba, iż postanowienia Wojewody [...], jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszały przepisy prawa materialnego, a co za tym idzie nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Skarga Starosty O. zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ppsa orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 ppsa ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt. II wyroku, zaś orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 tejże ustawy.