VII SA/Wa 1354/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/WA 1354/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2010r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].12.2009r., umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego dotyczące legalizacji samowolnej adaptacji poddasza (z nadbudową) na lokal mieszkalny nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz wpływu dokonanej nadbudowy na stan techniczny tego budynku, - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wyrokiem z dnia 29.11.2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez J. W. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2003r. w przedmiocie odmowy rozbiórki zaadaptowanego na lokal mieszkalny strychu pod numerem [...] w budynku przy ul. [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...].03.2003r. umarzającą postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w/w decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77, 79 kpa. Stwierdzono, że w niniejszej sprawie organ I instancji słusznie zastosował art. 56 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r., zarzucając jednak organowi, że inwentaryzacja wykonanych robót wraz z opinią techniczną nie może być jedyną podstawą ustaleń organu. Jednocześnie w niniejszej sprawie Sąd wykluczył, podnoszoną przez stronę w odwołaniu, konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w oparciu o art. 84 kpa. Sąd ponadto zarzucił organowi, że jedyna wizja, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie została przeprowadzona przez autora opinii technicznej oraz z naruszeniem art. 10 § 1 kpa i art. 79 kpa, bowiem została przeprowadzona bez udziału strony skarżącej i bez powiadomienia jej o terminie oględzin. Sąd zakwestionował również zakres postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...].02.2002 r., który w nałożonym obowiązku przedstawienia opinii technicznej z wykonanych robót budowlanych nie uwzględnił oceny wpływu wykonanych robót na pomieszczenia pod strychem oraz stanu technicznego dachu w związku przeprowadzoną adaptacją. Od w/w wyroku inwestor – A. K. złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27.01.2006r. oddalił skargę kasacyjną. Ponownie rozpoznając sprawę PINB dla [...] przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, podczas którego stwierdził, że nadbudowa — adaptacja strychu na cele mieszkalne została dokonana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].01.1989r. W międzyczasie inwestor prowadził roboty budowlane, działając w warunkach samowoli budowlanej. Ponieważ opisany stan wypełnił przesłankę określoną w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uprawniającej organ nadzoru do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych bez prawomocnej decyzji, postanowieniem z [...].10.2007r. wstrzymano roboty budowlane związane z adaptacją poddasza na lokal mieszkalny nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożono na inwestora A. K. wymienione w tym postanowieniu obowiązki. W dniu 20.02.2008 r. J. W. złożyła do Inspektoratu kolejne pismo informujące organ o złym stanie technicznym budynku, spowodowanym dokonaną nadbudową oraz prowadzonymi aktualnie robotami budowlanymi w lokalu nr [...], w związku z czym przedstawiciel PINB dla [...] przeprowadził w dniu 15.04.2008 r. czynności kontrolne obiektu, w wyniku których stwierdzono: • zły stan techniczny pokrycia dachowego z papy, doraźnie naprawianego, zacieków nie stwierdzono; • wymianę skorodowanych części rynien i rur spustowych, powodujących zacieki ścian; • brak włazu stanowiącego wyjście na nadbudowany dach, po dokonanej nadbudowie; • zły stan okien piwnicznych, które kwalifikują się do wymiany; • zawilgocone ściany pomieszczeń piwnicznych; • brak opaski wokół budynku. Ponadto dokonano oględzin lokalu nr [...] w aspekcie nadbudowanej antresoli na jednej połowie obrysu budynku oraz nieużytkowanej nadbudowy w stanie surowym z dachem pokrytym papą na drugiej połowie budynku. Uczestniczący w oględzinach przedstawiciele zarządcy budynku — [...] przedłożyli aktualne protokoły z przeglądów okresowych oraz książkę obiektu budowlanego. Na podstawie dokonanych oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia przedmiotową nadbudową dla konstrukcji budynku, zasugerowano natomiast celowość sporządzenia ekspertyzy całej nadbudowy budynku, z uwzględnieniem jej wpływu na stan techniczny całego obiektu, co pozwoli stwierdzić bądź wykluczyć istnienie w/w zagrożenia. Przedłożona w dniu 30.03.2009 r. ekspertyza techniczna budynku przy ul. [...], wykonana przez firmę [...] S.C., wykazała nieprawidłowości, które należy usunąć, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Decyzją z dnia [...].07.2009r. nakazano [...] usunięcie wynikających z ekspertyzy nieprawidłowości. Jednocześnie ekspertyza, na podstawie przeprowadzonych wnikliwych, trwających pół roku badań i analiz statystyczno wytrzymałościowych oraz przebiegu rys pęknięć w budynku wykluczyła jednoznacznie zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania budynku oraz uszkodzeń jego substancji poprzez wykonaną nadbudowę użytkową - lokal mieszkalny nr [...]. Stwierdzono, że podstawowe elementy konstrukcji budynku spełniają wymagania stanu granicznego nośności. Również stan techniczny konstrukcji dachu nie budzi zastrzeżeń, a fundamenty budynku nie wykazują uszkodzeń wywołanych nierównomiernym osiadaniem budynku i uszkodzeniami mechanicznymi. Stropy budynku nie wykazują nadmiernych ugięć, ani innych objawów mogących świadczyć o stanie zagrożenia (z wyjątkiem stropu w lokalu nr [...]i nr [...], który został naprawiony) co wynikło z zakresu i technologii przeprowadzonego remontu w lokalu nr [...]. Ekspertyza dowodzi natomiast, że przyczyny powstałych uszkodzeń, są wynikiem długoletniej eksploatacji budynku, bez należnej dbałości o jego stan techniczny, jak również przeprowadzonym remontem w lokalu nr [...]. Nie stwierdzono natomiast istotnych wpływów nadbudowy na stan techniczny budynku. W związku z powyższym decyzją z dnia [...].12.2009r. PINB dla [...] umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego dotyczące legalizacji samowolnej adaptacji poddasza (z nadbudową) na lokal mieszkalny nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz wpływu dokonanej nadbudowy na stan techniczny tego budynku. Odwołanie od tej decyzji dnia [...].01.2010r. złożyła J. W. Rozpatrując odwołanie organ stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżania. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym, odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 Kpa. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł odwołanie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 kpa. W przedmiotowej sprawie od decyzji PINB dla [...] z dnia [...].12.2009r. odwołała się J. W. właścicielka lokalu nr 6, usytuowanego w budynku przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja nie została doręczona ustanowionemu przez J.W. pełnomocnikowi – J. Z., co dowodzi o nieuznaniu przez organ powiatowy J. W. za stronę postępowania. Przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...], a nie poszczególnym właścicielom czy użytkownikom lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku. Wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z treści przepisu art. 29 Kpa. Analizując przedmiotową sprawę, organ stwierdził, że odwołanie złożone zostało przez podmiot nie mający w powyższej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Pojęcie strony, jakim posługuje się powyższy artykuł może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tzn. z konkretnej normy, która stanowi podstawę do sformułowania interesu prawnego. Trzeba jednak odróżnić od interesu prawnego "interes faktyczny", czyli stan faktyczny, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, gdyż w takiej sytuacji obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżona decyzja PINB dla [...] nie narusza uprawnień J. W. jako właściciela lokalu nr [...]. Jak wynika z przedłożonej w dniu 30.03.2009r. ekspertyzy technicznej budynku przy ul. [...] "przyczyn powstania uszkodzeń należy dopatrywać się głównie w długoletniej eksploatacji budynku bez należytej dbałości o jego stan techniczny oraz przeprowadzonej modernizacji lokalu nr [...]. Nie stwierdzono istotnych wpływów nadbudowy na stan techniczny budynku." Ponieważ dokonana nadbudowa nie wpłynęła bezpośrednio na lokal nr [...] skarżącej, ani też nie naruszyła prawnie chronionego prawa własności do tego lokalu organ uznał, że Janina Wereszczyńska nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnej adaptacji poddasza (z nadbudowa) na lokal mieszkalny nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] oraz wpływu dokonanej nadbudowy na stan techniczny tego budynku. Wskazane przez podmiot skarżący w odwołaniu okoliczności mogą stanowić interes faktyczny, ale nie prawny. Dlatego też decyzja PINB dla [...] nie może być przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, co powoduje, iż nie może skutecznie wnieść odwołania. J. W. wniosła skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę art. 153 ppsa przez pominięcie oceny prawnej dokonanej przez sądy administracyjne w przedmiocie uznania J. W. za stronę niniejszego postępowania, art. 28 kpa przez błędne zastosowanie tego przepisu, art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez nie wyjaśnienie okoliczności sprawy i pominięcie okoliczności i dowodów uzasadniających tezę, że J. W. jest stroną w niniejszej sprawie i naruszenie art. 107 § 3 kpa przez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że PINB [...] uznał, iż J. W. nie jest stroną w niniejszej sprawie. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że [...]WINB pominął w swych rozważaniach ocenę prawną dokonaną przez sądy administracyjne. W wyroku z 29 listopada 2004r. sygn. akt 7/IV/SA 2317/03 WSA w Warszawie uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] maja 2003r. na skutek skargi J. W. Decyzje [...]WINB i PINB zostały uchylone m.in. ze względu na naruszenie art. 79 kpa ponieważ J. W. jako strona nie brała udziału w wizji lokalnej. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną na powyższy wyrok WSA — wyrokiem z 27.01.2006r. sygn. akt II OSK 462/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1816/07 wymierzył PINB w [...] grzywnę w związku z nie wykonaniem wyroku WSA z dnia 29.11.2004r. Grzywna ta została wymierzona na wniosek J. W., zaś zgodnie z art. 154 ppsa wniosek o wymierzeniu grzywny ze względu na bezczynność może wnieść tylko strona. Tak więc zarówno WSA jak i NSA uznały J. W. za stronę w niniejszym postępowaniu i ta ocena prawna w trybie art. 153 ppsa jest wiążąca dla organów administracji. Skarżąca podkreśliła także, że sprawa niniejsza toczy się już około 20 lat i nigdy organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały jej uprawnień. Skarżąca zarzuciła także dokonanie błędnej wykładni art. 28 kpa. W jej ocenie MWINB myli dwa pojęcia: merytoryczną zasadność wniosku o rozbiórkę i uprawnienia strony. J. W. złożyła wniosek o samowolną przebudowę strychu na lokal mieszkalny, bo przebudowa strychu bezpośrednio oddziaływała na stan techniczny jej lokalu. Tego rodzaju wniosek jako pochodzący od właściciela sąsiedniego lokalu dawał J. W. uprawnienia strony zarówno ze względu na to, że jako właścicielka sąsiedniego lokalu miała prawo żądać rozbiórki samowolnie przebudowanego strychu jak i z mocy art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali gdyż jako właściciel lokalu jest współwłaścicielką części wspólnych, a tym samym i strychu. Uzasadniając wniosek o uchylenie decyzji organu I instancji skarżąca wskazała, że nie było w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia postępowania a co najwyższej podstawy do odmowy nakazania rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Kontrolowanym w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięciem organ - w oparciu o art. 138§1 pkt. 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, iż skarżącej J. W. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. O ile należy podzielić pogląd organu odwoławczego co do tego, że jego obowiązkiem, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest zbadanie czy podmiot wnoszący odwołanie posiada przymiot strony a w razie stwierdzenia braku interesu prawnego winien umorzyć postępowanie odwoławcze, o tyle w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia tej treści. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. W. z dnia 13.06.1997r. o nakazanie rozbiórki nadbudowanego strychu. W wyniku rozpoznania tego wniosku organy administracji ostatecznie decyzją z dnia [...].05.2003r. odmówiły nakazania rozbiórki obiektu. Decyzje te były przedmiotem kontroli WSA w Warszawie. Uwzględniając skargę J. W. Sąd uchylił decyzję z dnia [...].05.2003r. jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie Sądu było także przedmiotem kontroli NSA, który wyrokiem z dnia 27.01.2006r. oddalił skargę kasacyjną A. K. W uzasadnieniu wyroku tak WSA z dnia 29.11.2004r. jak i NSA z dnia 27.01.2006r. brak jest odniesienia do zagadnienia interesu prawnego skarżącej jednakże przesądzenie tej kwestii na korzyść J. W. nie może budzić wątpliwości. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami ani wnioskami skargi. Innymi słowy Sąd rozpoznając sprawę ma obowiązek skontrolować decyzję pod względem jej zgodności tak z przepisami prawa materialnego jak i procesowego bez względu na treść zarzutów zawartych w skardze. Gdyby zatem Sąd badając legalność decyzji z dnia [...].05.2003r. stwierdził, że J. W. nie posiada przymiotu strony z pewnością znalazłoby to wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Skoro brak jest odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to oznacza to, że Sąd przyjął, że skarżąca omawiany przymiot posiada, tym więcej, że uchylił decyzje z jej skargi. Mając powyższe na uwadze należy przypomnieć, że zgodnie z teścia art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Przepis art. 153 P.p.s.a. jest przepisem bezwzględnie obowiązującym i odstąpienie od zasady w nim wyrażonej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy zmieniają się okoliczności faktyczne lub prawne sprawy po wydaniu wyroku. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszych sprawy. A zatem organ administracji związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z dnia 29.11.2004r. co do tego, że J. W. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ekspertyza techniczna sporządzona przez [...] S.C. z której wynika, że prace budowlane przeprowadzone przez A. K. przy remoncie (nadbudowie) lokalu nr [...] pozostają bez wpływu na stan lokalu skarżącej nie stanowi tego rodzaju okoliczności, które mogłyby zwolnić organ od odmiennej niż przedstawiona przez Sąd oceny prawnej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zasadny jest zarzut skarżącej, co do tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania wyrażonych w art. 7, 77§1 i 107§3 kpa w zw. z art. 28 kpa. Wprawdzie niesporne jest w niniejszej sprawie, iż budynek, w którym przeprowadzone były roboty budowlane objęty jest zasadami określonymi w ustawie z dnia 24 czerwca 1994r.o własności lokali, co oznacza, iż stroną w takim postępowaniu, co do zasady jest wspólnota mieszkaniowa jednakże nie oznacza to, że właścicielowi lokalu nie może przysługiwać przymiot strony w takim postępowaniu. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest obecnie jednolity pogląd, co do tego, że właścicielowi lokalu taki przymiot przysługuje, jeżeli wykaże, że działaniami innego podmiotu został naruszony jego indywidualny interes prawny. W niniejszej sprawie J. W. od początku postępowania podnosiła, że prace wykonywane przez A. K. wpływają na stan techniczny jej lokalu a zatem nie można podzielić stanowiska organu, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje jedynie wspólnocie mieszkaniowej. 8 Jedynie na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że kontrolowana przez sąd obecnie decyzja jest już kolejną decyzją w sprawie przedmiotowej inwestycji. Co do adaptacji poddasza wypowiadał się już dwukrotnie NSA uchylając kontrolowane przez siebie decyzje ze skargi tej ostatniej. Wprawdzie niniejsza sprawa nie jest "tą samą sprawą" w rozumieniu art. 153 jednakże przedstawiona w tych wyrokach ocena prawna również, co do przymiotu strony, nie może nie zostać niezauważona przez organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie. Reasumując zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszenie szeregu przepisów postępowania a to art. 153 P.p.s.a., art. 7, 77§1 i 107§3 kpa w zw. z art. 28 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji rozstrzygnięcie to należało wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną. Natomiast jako przedwczesne należało uznać zarzuty skarżącej, co do decyzji organu I instancji. Kwestie te winny być natomiast wzięte pod uwagę przez organ odwoławczy rozpoznający ponownie sprawę. Sąd nie jest również kompetentny do oceny - na tym etapie postępowania czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 kpa. Natomiast z całą pewnością fakt, że nie doręczono skarżącej decyzji tego organu nie musi przemawiać za tym, że nie została ona uznana za stronę postępowania. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 ustawy P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.