VII SA/Wa 1358/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. W. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych, pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych, pięćdziesiąt groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej GINB, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej [...] WINB, umarzającą postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w W. z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...], którą umorzono postępowanie w sprawie przebudowy balkonu w budynku nr [...] w S., części stanowiącej własność T. i J. S.. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Ww. decyzja PINB w W. zapadła na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. W uzasadnieniu PINB w W. wskazał, że w trakcie kontroli w dniu 12 maja 2005 r. ustalił, iż na ww. balkonie wykonano prace polegające na ułożeniu płytek ceramicznych, ze spadkiem na zewnątrz, oraz zamontowano balustrady z wysunięciem poza lico płyty balkonowej. Organ zakwalifikował te prace jako bieżącą konserwację obiektu, która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. W oparciu o wniosek M. B. z dnia 20 lutego 2009 r. i późniejsze jej wyjaśnienia, PINB w W. wszczął postępowanie w sprawie uchylenia w trybie art. 154 k.p.a. własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Jednak z uwagi na zaistnienie przesłanek do wyłączenia pracownika, [...] WINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...], wskazał, iż właściwy do załatwienia sprawy uchylenia lub zmiany ww. decyzji ostatecznej jest [...] WINB. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], [...] WINB, na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 k.p.a., a także w związku z art. 26 § 3, art. 24 § 1 pkt 6 i art. 25 k.p.a., umorzył postępowanie wszczęte na wniosek M. B. w sprawie uchylenia lub zmiany ww. decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 6 listopada 2009 r. M. B. wniosła o sprostowanie wszczętego postępowania administracyjnego w tej sprawie, wskazując, że nie wnosiła o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej PINB w W.. Dlatego wniosła o rozpoznanie w trybie niezwłocznym wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w W.. W związku z otrzymaną korespondencją, pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. [...] WINB zwrócił się do wnioskodawczyni o uzupełnienie pisma z dnia 6 listopada 2009 r. poprzez jego doprecyzowanie, tj. jednoznaczne wskazanie, czy pismo to stanowi wniosek o wycofanie wniosku, stanowiącego doprecyzowanie podania z dnia 20 lutego 2009 r. Jednocześnie organ pouczył wezwaną, iż w przypadku nieudzielenia odpowiedzi na to wezwanie uzna jej podanie jako załatwione w drodze decyzji z dnia [..] listopada 2009 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2006 r. Organ I instancji wskazał, że w udzielonej odpowiedzi z dnia 30 grudnia 2009 r. M. B. nie uczyniła zadość wezwaniu z dnia 22 grudnia 2009 r., nie wskazała bowiem jednoznacznie, jakie działania winien podjąć organ nadzoru budowlanego. Co więcej, wskazała, iż domaga się wszczęcia kolejnego postępowania, w przedmiocie zlikwidowania zagrożenia wykonanej przebudowy (bez żadnej dokumentacji technicznej i zgłoszenia) wysuniętej balustrady poza płytę balkonową, która w każdym czasie może spaść wprost na głowę osób przebywających na parterze lub w ogrodzie nawet ze skutkiem śmiertelnym, które zostało zakończone decyzją ostateczną PINB w W. z dnia [...] marca 2006 r. Ponadto organ I instancji ustalił, iż na wniosek M. B. toczą się dwa postępowania administracyjne, których przedmiotem jest zweryfikowanie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...]. Jedno w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r., drugie (zakończone wydaniem niniejszej decyzji) w przedmiocie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2006 r. w trybie art. 154 k.p.a. W jego ocenie, Kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość zbiegu dwóch nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznej. Zatem postępowanie nadzorcze, dotyczące zweryfikowania decyzji dotkniętej niekwalifikowaną wadą prawną (w oparciu o art. 154 k.p.a.) może być podjęte tylko po zakończeniu trybu weryfikacji decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną (wada nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 k.p.a.). Z tego też względu [...] WINB pismem z dnia 29 września 2009 r., znak: [...], wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy uchylenia lub zmiany decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie przebudowy balkonu w budynku nr [...] w S., części stanowiącej własność T. i J. S.. M. B. w piśmie z dnia 6 listopada 2009 r. wskazała, iż ww. stanowisko organu nie czyni zadość temu czego żądała, dlatego wniosła o rozpoznanie w trybie niezwłocznym wszczętego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast w piśmie z dnia 17 listopada 2009 r. wskazała, iż w podaniu z dnia 20 lutego 2009 r. żądała wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji merytorycznej. W ocenie [...] WINB ww. żądania były wzajemnie sprzeczne, w związku z tym zasadne było ustalenie, jaka jest rzeczywista wola strony odnośnie niniejszego postępowania. Z tego względu organ I instancji, mając na względzie wyjaśnienia M. B., jak i podjęte czynności procesowe, uznał, iż wniosek z dnia 22 lutego 2009 r. doprecyzowany pismem z dnia 16 marca 2009 r. powinien być dołączony do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r., co wynika z braku jednoznacznej odpowiedzi strony na wezwanie z dnia 22 grudnia 2009 r. Organ wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. zostało zakończone ostateczną decyzją GINB z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...]. W jego ocenie, skoro pismo M. B. z dnia 30 grudnia 2009 r. nie zawiera odpowiedzi na wezwanie z dnia 22 grudnia 2009 r., to brak jest podstaw do dalszego orzekania w sprawie, a niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto wskazał, że do akt niniejszego postępowania zostały włączone następujące pisma M. B. z dnia 20 stycznia 2010 r., z dnia 20 lutego 2010 r., z dnia 16 marca 2010 r., jednak pozostają one bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B., utrzymał w mocy ww. decyzję [...] WINB. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem niniejszego postępowaniu drugoinstancyjnego jest weryfikacja pod kątem zgodności z prawem decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2010 r. Natomiast uznał, że bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostają żądania skarżącej, dotyczące m.in. wszczęcia postępowania z urzędu oraz wydania merytorycznej decyzji w sprawie nakazania doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. zlikwidowania zagrożenia dla zdrowia i życia przez wybudowaną przez T. i J. S. balustrady na tarasie pierwszego piętra w nieruchomości położonej w S. [...]. Następie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z ustrojową zasadą decentralizacji kompetencji, organy nadzoru budowlanego realizują zadania wynikające z ustawy Prawo budowlane według ściśle określonych w ustawie kompetencji (I i II instancja), których inne organy (w tym także GINB jako centralny organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego) nie mogą przejmować. Organ II instancji, powołując się na treść art. 105 § 1 k.p.a. oraz stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01), stwierdził, że z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, że M. B. nie występowała z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...]. Tym samym postępowanie wszczęte na jej wniosek należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia PINB w W. z dnia [...] marzec 2009 r., znak: [...]. Ponadto wniosła o nakazanie wszczęcia postępowania z urzędu oraz wydania merytorycznej decyzji w sprawie nakazania doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. zlikwidowania zagrożenia dla zdrowia i życia poprzez przebudowę balustrady i wysunięcia jej poza płytę balkonową przez współwłaścicieli - T. i J. S., wspólnego budynku na tarasie I piętra wraz z położeniem terakoty ze spadkiem na zewnątrz bez zamontowania odpływów wód opadowych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 61 § 1 k.p.a., polegającą na niewszczęciu postępowania z urzędu - mimo istnienia podstaw do takowego działania oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 154 k.p.a. poprzez swobodną ocenę dowodów, pism strony, mimo wyraźnego sprecyzowania przez odwołującą. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wbrew jej twierdzeniom organom administracyjnym obu instancji nie można skutecznie zarzucić swobodnej oceny materiału dowodowego. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego jest wyłączenie ocena, czy prawidłowo zostało umorzone postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji PINB w W. o umorzeniu postępowanie w sprawie przebudowy balkonu w budynku nr [...] w S., części stanowiącej własność T. i J. S., w trybie art. 154 k.p.a. A zatem przedmiotem niniejszego postępowania nie jest kwestia oceny legalności dokonanej przebudowy ww. balkonu, jak również to, czy organy winny wszcząć postępowanie w przedmiocie doprowadzenia ww. balkonu do stanu zgodnego z prawem. Bezzasadny jest więc zarzut strony skarżącej, że postępowanie w sprawie doprowadzenia ww. balkonu do stanu zgodnego z prawem winno nastąpić z urzędu, czego organ nie uczynił, tym bardziej, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w postępowaniu wszczętym jako na wniosek M. B. w przedmiocie zmiany ww. decyzji PINB w W.. Strona skarżąca winna więc mieć na względzie, że przedmiotem kontroli przez Sąd w niniejszej sprawie jest to, czy stan faktyczny sprawy uzasadniał umorzenie postępowania wszczętego na wniosek. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie ww. przepisu jest ugruntowane (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09, publ. LEX nr 611777 oraz z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 789/09, publ. LEX nr 575950). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy wydanie rozstrzygnięcia w sprawie stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Owa bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w jego toku. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, ponieważ, jak się okazało w trakcie trwającego już postępowania w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji, zamiarem skarżącej nie było, tak jak to uczynił organ administracyjny, wszczęcie na jej wniosek postępowania dotyczącego decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...]. W ocenie Sądu, skoro intencją skarżącej nie było przeprowadzenie tego postępowania z jej wniosku, to stanowisko w tej sprawie M. B. zaprezentowane w licznych pismach procesowych uprawniało organ administracyjny do umorzenia postępowania z uwagi na brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 154 k.p.a. jako z jej wniosku. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że organ dokonał dowolnej oceny akt sprawy. Z akt tych wynika bowiem, że we wniosku z dnia 20 lutego 2009 r. M. B. domagała się przeprowadzenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego balkonu. Jednak w kolejnym piśmie z dnia 16 marca 2009 r. oraz w zażaleniu na postanowienie PINB w W. z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] podniosła, że organ administracyjny winien z urzędu podjąć działania celem zmiany wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. w trybie art. 154 k.p.a. W oparciu o te pisma procesowe skarżącej PINB w W. wszczął, jako na jej wniosek, postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...]. Na tym etapie postępowania bezspornie więc skarżąca domagała się od organu wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 154 k.p.a., a postępowanie takie zostało przez organ wszczęte nie z urzędu, lecz jako na wniosek skarżącej. W kolejnych pismach skarżąca podnosiła, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania, w którym można by rozważyć uchylenie lub zmianę decyzji, a ponadto nie wnosiła o wszczęcie postępowania na jej wniosek, ponieważ zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja może być zmieniona lub uchylona przez organ. Dlatego domagała się niezwłocznego wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego ww. decyzji PINB w W.. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wobec tego w niniejszej sprawie dopuszczalne było wszczęcie postępowania na wniosek M. B., jak i z urzędu przez organ. Z uwagi na treść art. 61 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym, jaka jest treść żądania, która wyznacza przedmiot postępowania, decyduje strona. Niedopuszczalne jest mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak postępowania wszczętego z urzędu. Stanowisko M. B. w tej kwestii było jednoznaczne, ponieważ począwszy od pisma z dnia 16 marca 2009 r. poprzez kolejne pisma domagała się przeprowadzenia postępowania z urzędu. Pomimo tego wszczęcie postępowania nastąpiło, jako z jej wniosku, którego de facto nie było. Z tego też względu, w ocenie Sądu, uzasadnione było umorzenie postępowania wszczętego na wniosek w sytuacji, gdy M. B. z takim żądaniem nie występowała. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie prawidłowo uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na stwierdzenie, że M. B. nie występowała z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. W takiej sytuacji nie było więc dopuszczalne dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do zmiany lub uchylenia decyzji PINB w W., jako wszczętego na wniosek M. B.. Skoro w trakcie postępowania skarżąca wskazywała na załatwienie sprawy poprzez uruchomiony tryb nieważnościowy, to organ zasadnie wskazał, że przedmiotowy wniosek winien być dołączony do toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w W. z dnia [...] marca 2006 r., znak: [...]. Ponadto zauważyć należy, że organ administracyjny celem ustalenia rzeczywistej treści wniosku skarżącej zwrócił się do niej z pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. o sprecyzowanie treści żądania zawartego w piśmie z dnia 20 lutego 2009 r., uzupełnionego pismem z dnia 16 marca 2009 r. W odpowiedzi na ww. wezwanie w piśmie z dnia 30 grudnia 2009 r. skarżąca potwierdziła, że nie wnosiła o wszczęcie postępowania na jej wniosek, lecz żądała wszczęcia postępowania z urzędu. A zatem organ administracyjny podjął działania celem dokładnego wyjaśnienia zakresu żądania M. B.. Z tego względu zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ponieważ w działaniach organu nie można dopatrzeć się swobodnego uznania treści żądania skarżącej, skoro w swoich licznych pismach jasno formułowała tezę, że nie żądała wszczęcia postępowania na jej wniosek. Należy mieć też na względzie, że nie bez znaczenia dla wyniku niniejszego postępowania jest to, iż M. B. w swoich pismach de facto domagała się od organu przeprowadzenia postępowania w sprawie doprowadzenia ww. balkonu do stanu zgodnego z prawem, poprzez zapewnienie odpowiedniego odprowadzania wód opadowych z tego balkonu. A zatem skarżąca i organy nadzoru budowlanego winni mieć na uwadze, że przeprowadzenie postępowania w tym przedmiocie wymagało wszczęcia odrębnego postępowania, bowiem czym innym jest ocena legalności przebudowy balkonu dokonana już przez PINB w W., a czym innym doprowadzenie balkonu do stanu zgodnego z prawem. Skoro na przebudowę tego balkonu nie było wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, tym samym nie było konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w ramach którego istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego skarżąca winna mieć na względzie, że osiągniecie przez nią powyższego celu nie jest możliwe poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB w W., która zapadła w zupełnie innym postępowaniu, tj. przebudowy, a nie odpowiedniego odprowadzania wód opadowych z balkonu. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.