VII SA/Wa 1359/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi B.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 49b, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonywanych robót budowlanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Z. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonywanych robót budowlanych na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Z.. Decyzja stała się ostateczna. II. Decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku B. Ś. (dalej jako Skarżąca), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2020 r. Wyjaśnił, że wskutek przeprowadzonej kontroli, PINB postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na opisanej wyżej działce inwestycyjnej oraz nakazał dokonanie niezbędnych zabezpieczeń obiektu, a także nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną. Następnie, po przedłożeniu wymaganej inwentaryzacji, PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] nakazał inwestorowi B. M. zaniechanie robót budowlanych prowadzonych na działce, a decyzja ta stała się ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. W związku z kolejnym wnioskiem Skarżącej PINB przeprowadził 21 stycznia 2020 r. czynności kontrolne sprzed terenu działku nr ew. [...] oraz z terenu działki Skarżącej. Ustalono, że na budynku gospodarczym wykonano konstrukcję więźby dachowej, zamontowano murłatę, wiatroizolację i łaty. Od frontu działki konstrukcja dachu została zakryta folią. Z uwagi na brak możliwości wejścia na teren działki nie dokonano dalszych ustaleń co do zakresu wykonanych robót. Ustalono również, że decyzją [...] stycznia 2020 r. nr [...] z firma "M." uzyskała pozwolenie na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego oraz nadbudowę i przebudowę istniejącego budynku. Inwestor B. M. poinformował organ, że w związku z pismem z 4 lipca 2019 r., którym nakazano mu zabezpieczyć obiekt, został on zabezpieczony poprzez założenie krawędziaków, położenie folii, która została przymocowana wąskimi deskami. Z pisma wynika, że "Zadaszenie będzie stopniowo usuwane i zastępowane dachem, zgodnie z projektem, po uprawomocnieniu się decyzji o pozwoleniu na budowę. W dniu 13 i 14 lutego 2020 r. PINB ponownie przeprowadził oględziny na terenie działki nr ew. [...], w trakcie których ustalił, że nad całością pomieszczeń gospodarczych wykonano więźbę dachową z krokwi o rozstawie 80 cm, powiązanych z murłatą zakotwiczoną w wieńcu. Umocowano wiatroizolację, zabezpieczoną łatami, Na ścianie budynku przylegającej bezpośrednio do ściany budynku przy ul. [...] nie stwierdzono żadnych dziur ani wykuć świadczących o odprowadzaniu wód w kierunku budynku Skarżącej. Brak jest również dziur i wykuć w stropie. Jedynym otworem w ścianie jest otwór wentylacyjny. Wobec wyników kontroli PINB uznał, że wykonanie konstrukcji więźby dachowej wykracza poza ramy zabezpieczenia budynku i stanowiło kontynuację robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Dlatego też decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] zobowiązał M. i B. M. do rozbiórki więźby dachowej wykonanej na budynkach gospodarczych, zlokalizowanych na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna zaś nałożony nią obowiązek wykonany. W związku z powyższym, z uwagi na brak przedmiotu postępowania, PINB decyzją z [...] lipca 2020 r. umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w Z.. Decyzja ta nie została zaskarżona skargą. Pismem z 8 grudnia 2020 r. B. Ś. wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji PINB z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do żądania Strony [...] WINB wyjaśnił, że analizując poszczególne podstawy stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie dostrzegł, aby decyzja została wydana przez organ do tego nieuprawniony, nie doszło zatem do naruszenia art. 83 ust. 1 P.b. Brak jest jakichkolwiek informacji o tym, aby sprawa została wcześniej rozstrzygnięta innym aktem ostatecznym (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a). Organ nie dostrzegł także, aby w razie wykonania, decyzja wywołać ona miała czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), czy aby obarczona była wadą niewykonalności o charakterze trwałym (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Decyzja nie została skierowana do osoby nie będącej stroną. Nie stwierdzono również wady powodującej nieważność decyzji PINB z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.). W ocenie organu wojewódzkiego nie można stwierdzić, aby rozstrzygnięcie zostało wydane bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W niniejszej sprawie PINB prowadził postępowanie w związku z robotami budowlanymi, które obejmowały rozbiórkę istniejącej więźby dachowej, zamurowaniu okien, ułożeniu dodatkowej warstwy betonu zbrojnego grubości 7-14 cm, na istniejących stropach typu Kleina. Na ścianach przedmiotowego budynku położono dwie warstwy pustaka Porotherm murowanego na zaprawie cementowo-wapiennej wraz z wieńcem. Na ścianach południowych nośnych wykonano jedną warstwę pustaka wraz z wieńcem. Roboty te zostały zakwalifikowane przez PINB jako przebudowa, którą należy rozumieć jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji. Przebudowa ta była wykonywana w ramach samowoli budowlanej. Wobec tego zastosowano tryb przewidziany w art. 50-51 P.b. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie Prawo budowlane wymagało uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia o ile nie został zwiększony obszar oddziaływania obiektu. Przebudowa zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7a P.b. nie jest budową, lecz stanowi inny przypadek niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 P.b., wobec tego legalizacja tych robót powinna odbywać się na podstawie art. 50-51 P.b. i taka też procedura została wdrożona przez PINB. Organ nadzorczy uznał, że PINB w pierwszej kolejności prawidłowo nakazał postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2019 r. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz dokonanie niezbędnych zabezpieczeń obiektu, a także nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną. Następnie zaś, decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. nakazał M.i B. M. zaniechanie dalszych robót budowlanych przy przedmiotowej nieruchomości z uwagi na fakt, że wykonanie robót spowodowałoby niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ta decyzja PINB stała się ostateczna. Wydanie decyzji tej treści w żaden sposób nie legalizowało dotychczasowych robót, a jedynie stanowiło zamknięcie ówczesnego etapu wykonywanych robót budowlanych i konieczność wystąpienia do organów administracji architektoniczno-budowlanej, do których inwestor musiał wystąpić o pozwolenie na budowę. Inwestor uzyskał przy tym wspomniane wyżej pozwolenie na budowę decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2020 r., jednakże zanim decyzja ta nabrała waloru ostateczności przystąpił do wykonywania robót budowlanych, w ramach których wykonano więźbę dachową, zamontowano murłatę, wiatroizolację oraz łaty. Wobec tego PINB postanowieniem nr [...] zasadnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, następnie zaś decyzją nr [...] nakazał rozbiórkę więźby dachowej. Obowiązek ten został wykonany przez inwestora, wobec tego PINB słusznie umorzył postępowanie w kwestionowaną decyzją. Zdaniem [...] WINB w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszym przypadku. Na dzień orzekania przez PINB w zakresie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość inwestor nie kontynuował robót budowlanych, natomiast więźba dachowa, która została wykonana uprzednio, została rozebrana w związku z wykonaniem decyzji PINB nr [...]. Dlatego też nie było konieczności zakończenia postępowania decyzją merytoryczną, gdyż nie zaistniały przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie 50a czy też decyzji z art. 51 P.b. Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydający decyzję. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. III. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB. Po szczegółowym przedstawieniu przebiegu dotychczasowego postępowania GINB zauważył, że sprawa robót budowlanych na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. miała skomplikowany charakter i wydano w jej ramach szereg rozstrzygnięć. Ocenie GINB podlega jednak wyłącznie decyzja PINB z [...] lipca 2020 r. Postępowanie w sprawie pierwotnie wykonanych robót (rozbiórka istniejącej więźby dachowej, zamurowanie okien, ułożenie dodatkowej warstwy betonu zbrojonego o grubości 7-14 cm na istniejących stropach typu Kleina, ułożenie na ścianach nośnych pustaka Porotherm murowanego na zaprawie cementowo-wapiennej wraz z wieńcem) zostało ostatecznie zakończone decyzją PINB w [...] z [...] sierpnia 2019 r., nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych. Decyzja ta nie podlega ocenie GINB w tym postępowaniu. Została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W art. 51 P.b. ustawodawca nie przewiduje kontunuowania postępowania naprawczego po wydaniu decyzji na ww. podstawie. Dalsze postępowanie (zainicjowane pismem Skarżącej z 16 grudnia 2019 r.) było więc nowym postępowaniem i miało odrębnie zakreślony przedmiot - nadbudowa budynku gospodarczego polegająca na wykonaniu więźby dachowej z krokwi o rozstawie 80 cm powiązanych z murłatą zakotwiczoną w wieńcu. Te roboty budowlane PINB w [...] uznał za wykonane wbrew nakazowi wstrzymania robót, w związku z czym, decyzją z [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 50a pkt 2 P.b. nakazał rozbiórkę więźby dachowej. Nakaz ten został wykonany. Zgodnie z art. 51 ust. 2 P.b., w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Z przepisu tego wynika zatem, że wydanie decyzji z art. 50a pkt 2 P.b. nie kończy postępowania naprawczego. Powinno ono być kontynuowane przez wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. Zauważyć jednak należy, że w badanej sprawie nakaz wydany na podstawie art. 50a pkt 2 P.b. dotyczył w istocie całości robót, które były przedmiotem postępowania (jak wskazano powyżej, zakresem postępowania nie były wcześniejsze roboty budowlane, których sprawa została rozstrzygnięta decyzją organu powiatowego z [...] sierpnia 2019 r.). W wyniku wykonania tego nakazu cofnięciu (rozbiórce) uległ cały zakres robót, które były przedmiotem postępowania. Skoro zatem doszło w istocie do przywrócenia stanu sprzed wszczęcia postępowania, nie było rażącym naruszeniem prawa jego umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego staje się bezprzedmiotowe, gdy przestaje istnieć jego przedmiot, tj. budynek czy też jego element związany z wykonywanymi robotami budowlanymi - np. na skutek rozbiórki dokonanej przez inwestora lub przywrócenia stanu poprzedniego. Ze względu na specyfikę zaistniałej w postępowaniu sytuacji, nie było rażącym naruszeniem prawa wydanie decyzji umarzającej postępowanie, zamiast decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b., na co wskazywałby art. 51 ust. 2 P.b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że rażące naruszenie prawa to naruszenie ciężkie i oczywiste. Jego cechą jest to, że wydane rozstrzygnięcie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 141/16). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy jego charakter powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1834/15). Takich cech nie można przypisać decyzji organu powiatowego z dnia [...] lipca 2020 r. Podnoszone przez Skarżącą nieprawidłowości mogą być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania oraz roszczeń o charakterze cywilnym. IV. Skargę na powyższą decyzję GINB wywiodła B. Ś., kwestionując ją - jak należy przyjąć na podstawie analizy całokształtu wypowiedzi - w całości. Skarżąca wskazała, że w zaskarżonej decyzji nie ma nic o sąsiednich zabudowaniach, w tym budynku Skarżącej, a organ oparł się niezasadnie na częściowej ekspertyzie technicznej przedłożonej przez inwestora. Brak jest także wyjaśnienia kwestii dylatacji od sąsiednich budynków w przyziemiu oraz wypowiedzi co do wysokości budynku inwestora, który po wykonaniu dachu będzie niezgodny z planem miejscowym. Skarżąca wskazała na fakt zalewania ich domu, który wiąże z działaniem inwestora, w tym z przebiciem drutami zbrojeniowymi ich ściany. Podkreśliła również wadliwość sporządzonej ekspertyzy, którą wykorzystano w sprawie. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, na co słusznie zwrócił uwagę GINB, że niniejsza sprawa nie dotyczy całokształtu problemów budowlanych istniejących na linii Skarżąca - Inwestor i wynikających z wzajemnego posadowienia obiektów budowlanych tych Stron względem siebie oraz relacji sąsiedzkich. W niniejszej sprawie nie podlegają zatem ocenie wszystkie rozstrzygnięcia administracyjne wydane przez PINB od momentu pierwszej kontroli a jedynie decyzja z [...] lipca 2020 r. nr [...] umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w opisanych powyżej okolicznościach. Jakkolwiek więc stronie z oczywistych i zrozumiałych względów wydaje się, że organy nadzorcze powinny tak jak ona "sprawę" ujmować szeroko tj. jako całokształt okoliczności związanych z zainicjowanymi przez nią kontrolami na działce sąsiada, to jednak słusznie podkreśla GINB, że może się odnosić wyłącznie do decyzji z [...] lipca 2020 r. i ten akt administracyjny oceniać pod kątem ewentualnych wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powyższym należy przypomnieć, że na skutek interwencji Skarżącej, PINB podjął szereg czynności, w tym postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce sąsiada, nakazał dokonanie niezbędnych zabezpieczeń obiektu, a także nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną. Po zrealizowaniu tych wymagań przez inwestora organ powiatowy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] nakazał B. M. zaniechanie robót budowlanych prowadzonych na działce. Decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze Stron, stała się ostateczna i nadal pozostaje w obrocie prawnym, wywołując przewidziane w niej skutki tj. nakazując zaprzestanie robót budowlanych przy budynku gospodarczym na działce sąsiada. W jej efekcie sprawa dotycząca przeprowadzonych robót budowlanych przy obiekcie na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Z. została zakończona. Inwestor, chcąc kontynuować dalsze prace, powinien więc w pierwszym rzędzie uzyskać pozwolenie na budowę. Jeżeli strona uznaje natomiast, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności i stanowi źródło jej problemów budowlanych, może rozważyć zainicjowanie nadzwyczajnego postępowania w tym właśnie trybie. Sąd zwraca jednak uwagę, że wskazana decyzja nakazała dokonanie niezbędnych zabezpieczeń, które należy rozumieć funkcjonalnie. W konsekwencji decyzja ta zobowiązuje inwestora do takiego zabezpieczenia obiektu, przy którym prowadził samowolne roboty, by nie powodował on żadnego negatywnego oddziaływania na budynek sąsiedni, w tym nie powodował jego zalewania. Kolejne postępowanie dotyczyło innych niż wcześniej opisane robót budowlanych, wykonanych przez inwestora w kontekście zleconych mu zabezpieczeń terenu budowy, co opisano wyżej. PINB w wyniku kolejnej kontroli stwierdził bowiem nie tyle wykonanie zabezpieczeń a elementów więźby dachowej z krokwi o rozstawie 80 cm, powiązanych z murłatą zakotwiczoną w wieńcu oraz inne roboty niewątpliwie związane z konstruowaniem dachu. Jednocześnie na ścianie budynku przylegającej bezpośrednio do ściany budynku przy ul. [...] nie stwierdzono żadnych dziur ani wykuć świadczących o odprowadzaniu wód w kierunku budynku Skarżącej, w tym brak dziur i wykuć w stropie. Jedynym otworem w ścianie jest otwór wentylacyjny. W kontekście ustalonych robót, w istocie stanowiących budowę więźby dachowej, PINB uznał je za niedozwolone, gdyż stanowią one kontynuację robót budowlanych po ich wstrzymaniu. Z tego powodu decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] zobowiązał Inwestorów do całkowitej rozbiórki owej więźby. Również i w tym przypadku roboty zostały dobrowolnie wykonane a decyzja rozbiórkowa nie została zaskarżona, przez co stała się ostateczna i prawomocna. W kontekście powyższego, z uwagi na doprowadzenie budynku do stanu jaki został nakazany decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], PINB nie miał innej możliwości jak tylko umorzyć postępowanie w sprawie, ta bowiem dotyczyła kontroli kwestii związanych z wykonaniem rozbiórki więźby wzniesionej pod pozorem realizacji zabezpieczeń zleconych decyzją z [...] sierpnia 2019 r., czemu organ nie dał wiary. Tym samym decyzja PINB o umorzeniu postępowania (z [...] lipca 2020 r.) nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, w szczególności zaś nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ mógł i słusznie umorzył postępowanie w ramach art. 105 § 1 k.p.a. gdyż inwestor doprowadził budynek do stanu orzeczonego decyzją z [...] sierpnia 2019 r. i postępowanie zostało zakończone. Słusznie zwraca także uwagę GINB, że co do zasady w myśl art. 51 ust. 2 P.b., w przypadku wydania nakazu, o którym mowa w art. 50a pkt 2, decyzje, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, wydaje się po wykonaniu obowiązku określonego w tym nakazie. Niemniej jednak nakaz wydany w tej sprawie na podstawie art. 50a pkt 2 P.b. dotyczył całości robót, które były przedmiotem postępowania, zatem organ nie miał podstaw aby wydawać jakąkolwiek jeszcze decyzję. W wyniku wykonania tego nakazu cofnięciu (rozbiórce) uległ cały zakres robót, które były przedmiotem postępowania (więźba dachowa wykonana jako rzekome zabezpieczenie). Skoro doszło do przywrócenia stanu sprzed wszczęcia postępowania, nie było rażącym naruszeniem prawa jego umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Reasumując, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.