I OSK 141/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 67/15 w sprawie ze skargi E. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 października 2015 r. oddalił skargę E. K.-S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] marca 2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K., odmówił przyznania E. B. K.-S. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką R. K., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] kwietnia 2013 r. Kolegium wskazało, że odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest uzasadniona, bowiem strona nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zatem nie spełnia przesłanki określonej w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Prawomocnym postanowieniem z 15 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 583/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę E. K.-S. na opisaną decyzję organu odwoławczego. Wnioskiem z [...] września 2014 r. E. K.-S. zwróciła się o stwierdzenie nieważności opisanych wyżej decyzji zarzucając organom rażące naruszenie prawa wskutek dokonania nieprawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcia nieprawidłowej interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z [...] października 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wydanych w tej sprawie decyzji. Kolegium przyznało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało odmienne stanowisko dotyczące stosowania art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wobec osób, które nie podejmowały zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieka nad osobą niepełnosprawną. Jednakże, zdaniem organu, nie daje to podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez stronę decyzji. Decyzją z [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2014 r. W skardze na powyższą decyzję E. K.-S. podkreśliła, że od 1 stycznia 2015 r. zmianie uległ art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że ustawodawca przyjął dorobek orzeczniczy przeważającej części sądów administracyjnych i w konsekwencji uznał, że pojęcie ustawowe "rezygnacji z zatrudnienia" zawiera w swoim katalogu pojęciowym również taką sytuację, w której dana osoba nie podejmuje pracy zarobkowej (zawodowej) ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem strony powyższa zmiana legislacyjna wskazuje, że w takim kierunku powinna iść wykładnia prawa od samego początku obowiązywania powyższego przepisu, a to oznacza, że wbrew twierdzeniom Kolegium kwestionowane przez nią decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za prawidłowe uznał stanowisko Kolegium, że kwestionowane przez skarżącą decyzje organów obu instancji odmawiające jej przyznania specjalnego zasiłku celowego, z uwagi na brak "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy nie narusza prawa w sposób rażący, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zgodził się z organem, że naruszenia prawa mają charakter "rażący", gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona "stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części". Rażące naruszenie prawa zachodzi więc, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kwestionowane przez skarżącą decyzje odmawiające przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały wydane w oparciu o art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych decyzji). W świetle tego przepisu przesłanką przyznania opisanego świadczenia była "rezygnacja z zatrudnienia". Sąd uznał za zasadne stanowisko Kolegium, że rozumienie tego przepisu budziło wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z jednej bowiem strony przyjmowano, że pojęcie to nie może być utożsamiane z zawartą w art. 17 tej ustawy (określającego warunki przyznania innego świadczenia opiekuńczego – świadczenia pielęgnacyjnego) przesłanką "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia. Pogląd taki wyraził w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 października 2014 r., II SA/Bd 845/14, argumentując m.in., że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, a o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie bowiem wskazuje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może być przyznane określonym osobom (po spełnieniu innych warunków przewidzianych w tym przepisie), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z drugiej strony w orzecznictwie wyrażane były poglądy całkowicie odmienne w tym zakresie (por. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Lu 712/13 wraz z powołanym w nim orzecznictwem sądów administracyjnych). Wskazując na powyższe Sąd uznał, że skoro kwestionowane decyzje oparte zostały na jednej z możliwych wykładni przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r.), akceptowanej zresztą przez część orzecznictwa, w żadnym razie nie można zarzucić tym decyzjom "rażącego naruszenia prawa", które – jak wskazano wyżej – nie może mieć miejsce w razie istnienia wątpliwości interpretacyjnych co do treści stosowanego przez organy administracji przepisu. Uznając pozostałe zarzuty skarżącej za nieuzasadnione Sąd podkreślił, że niewątpliwie na mocy przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) nastąpiła nowelizacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten od 1 stycznia 2015 r. umożliwia – w sposób wyraźny – przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego osobom nie podejmującym zatrudnienia. Zmiana ta nie daje jednak - zdaniem Sądu - podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. K.-S., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez rażąco błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że fakt rejestracji skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotnej (a uprzednio fakt przerwania stażu przez skarżącą w maju 2013 r.) przy jednoczesnym niepodejmowaniu zatrudnienia przez skarżącą nie stanowi przesłanki określonej w dyspozycji tego przepisu, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (R. K.); 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] grudnia 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z [...] października 2014 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta K. z [...] marca 2013 r. odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką wykonywaną przez skarżącą nad matką R. K. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy spełniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zawarta w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane zostały na wykazanie wadliwości poglądu Sądu I instancji sformułowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] kwietnia 2013 r. odmawiająca ostatecznie E. K.-S. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie zachodzi zatem przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiająca stwierdzenie nieważności tej decyzji. Uznając przedstawioną argumentację za niesłuszną należy w pełni podzielić poczynione przez Sąd I instancji rozważania w odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że jest to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Stanowiący podstawę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z [...] kwietnia 2013 r. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, jako jeden z warunków przyjmował, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kluczowe dla rozpoznania sprawy miało odkodowanie użytego w tym przepisie sformułowania "rezygnują z zatrudnienia". W tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite, co zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tytułem przykładu, dopełniając argumentację Sądu I instancji, wskazać można, że w wyroku z 30 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 269/14, (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że nie można uznać za spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Do innego przekonania doszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1047/15 (CBOSA) przyjmując, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożliwości podjęcia zatrudnienia wypełnia ustawową przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższe sprawia, że użyte w art. 16a ust. 1 ww. ustawy sformułowanie "rezygnacja z zatrudnienia" nie było jednolicie interpretowane. Przyjęcie zatem przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie może świadczyć o rażącym jego naruszeniu, które w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypełniałoby przesłankę dla stwierdzenia nieważności wydanej w trybie zwykłym decyzji. W świetle powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.