VII SA/Wa 1367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi Z B na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Z B (dalej: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Do wydania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB", "organ powiatowy") decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]odstąpił od nałożenia na inwestora A S prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej 2xDN 125 mm przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...] obr. [...] jedn. ewid. [...] ze względu na doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. [...]WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2013 r. Pismem z dnia 26 listopada 2018 r., sprecyzowanym pismem z dnia 31 grudnia 2018 r. Z B wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. Po rozpatrzeniu wniosku GINB postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżący zakwestionował zasadność wykonanych prac budowlanych związanych z przebudową sieci cieplnej, jednakże nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...] marca 2019 r., złożyli Z B i A B, przy czym wniosek A B został wyłączony do odrębnego postępowania. Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz z treścią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ww. postanowienie GINB z dnia [...] marca 2019 r. jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego uchylenia. W ocenie GINB Z B nie posiada interesu prawnego, uprawniającego do udziału w postępowaniu w sprawie robót budowlanych wykonanych przez inwestora A S na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej. Dotyczy to również postępowań nadzwyczajnych, mających na celu weryfikację rozstrzygnięć administracyjnych odnoszących się do wskazanego przedmiotu sprawy. Przez interes prawny należy rozumieć więź prawną pomiędzy określonym podmiotem a oznaczoną normą prawną. Więź ta musi mieć charakter konkretny, osobisty, rzeczywisty i obiektywnie weryfikowalny. Od tak rozumianego interesu prawnego należy natomiast odróżnić interes faktyczny, wyrażający się jedynie w zainteresowaniu danego podmiotu wynikiem prowadzonego postępowania administracyjnego. Wspomniany interes faktyczny, wobec braku wyraźnego przepisu ustawowego, nie stanowi w ocenie GINB wystarczającej podstawy do przyznania skarżącemu przymiotu strony. Dalej GIN wyjaśnił, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...]w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych, w budynku przy ul. [...] zostało wyodrębnionych sześć lokali. Większość z nich jest współwłasnością Z B i A B, zaś lokal nr 2 (księga wieczysta nr [...] ) jest własnością A P żony skarżącego. Za szczególnie istotny dla sprawy GINB uznał widniejący w dziale III ww. księgi wieczystej nr [...] wpis, zgodnie z którym zarząd wspólną nieruchomością wykonywać będą właściciele lokali nr 2 i nr 3. Jako właściciel lokalu nr 2 widnieje A P, zaś lokalu nr 3 A B i Z B (księga wieczysta nr [...] ). Odwołując się do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.) GINB wyjaśnił, że zarząd nieruchomością wspólną sprawuje wspólnota mieszkaniowa, a nie jej poszczególni członkowie, z których żaden nie ma indywidualnego/wyłącznego tytułu prawnego do części wspólnej obiektu. Z powyższego organ wywiódł, że samodzielne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przez skarżącego uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., gdyż kwestionując zasadność wykonanych prac budowlanych i ich niezgodność z prawem, nie wykazał on własnego indywidualnego interesu prawnego, który uprawniałby organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w ww. sprawie. Na marginesie rozważań GINB podniósł, że nawet gdyby przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności odpowiadał zasadom reprezentacji dla tego rodzaju spraw, uregulowanym w ustawie o własności lokali, to i tak trudno byłoby się doszukać interesu prawnego, jaki miałaby wspólnota mieszkaniowa w stwierdzeniu nieważności decyzji [...] WINB. Z pism skarżącego wyraźnie bowiem wynika, że pierwotne położenie ciepłociągu odpowiadało skarżącemu, zaś w jego przełożeniu dalej od nieruchomości położonej przy ul. [...] widzi on naruszenie swojego interesu, gdyż jego zdaniem utrudni to w przyszłości przyłączenie budynku znajdującego się przy ul[...]do tejże sieci. W ocenie GINB takie oczekiwania skarżącego nie są prawnie chronione i nie można utożsamiać ich z interesem prawnym. Skargę na to postanowienie wniósł Z B. Podniósł zarzut naruszenia: 1.art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania mimo zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 k.p.a., jak również nie wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności; 2. naruszenie art. 156 §1 1 k.p.a., zgodnie z którym właściwy organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3. naruszenie art. 7-9 k.p.a. poprzez niedokonanie ze strony organu analizy wskazanych we wniosku argumentów dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności; 4. art. 37 k.p.a. poprzez bezczynność i przewlekłość organu z uwagi na błędnie zastosowaną procedurę i przewlekłe prowadzenie sprawy, co w konsekwencji może doprowadzić do przedawnienia; 5. art. 61 a § 2 w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez nieprzeanalizowanie dowodów w sprawie i utrzymanie własnego postanowienia; 6. art. 51 ust. 1 pkt 1w Zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędną subsumpcję, a w konsekwencji brak nakazania przez organ zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji, gdy inwestor nie legitymował się zaświadczeniem Prezydenta Miasta [...] o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] , a organ nadzoru budowlanego mógł samodzielnie stwierdzić niezgodność zrealizowanych samowolnie robót budowlanych z aktem prawa miejscowego; 7. § 88 ust. 3 i 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz o "narzucenie organowi wszczęcia postępowania z urzędu". W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że skoro jedynymi właścicielami budynku przy ul. [...] są A B i Z B to jako ogół właścicieli tworzą wspólnotę co oznacza, że zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali, na które powołuje się sam organ, powinni być oni uznani za stronę postępowania. Wskazał, że organ z nieznanych przyczyn odnosi się do ustawy o własności lokali, natomiast w żaden sposób nie odnosi się do nieuznania za stronę postępowania właściciela nieruchomości przy ul. [...], jak również nie określa obszaru oddziaływania inwestycji. Pomija również fakt, że to właśnie prawidłowo zastosowany już na początku tryb (pozwolenia na budowę), pozwoliłby skarżącemu jako stronie postępowania na czynny udział na każdym etapie tego postępowania. Tymczasem przyjmując rozbudowę sieci w trybie zgłoszenia pozbawiono wszystkie strony postępowania możliwości udziału w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącego skoro organ uznał, że samodzielne złożenie przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania, to tym samym potwierdził, że winien był zastosować tryb wszczęcia postępowania z urzędu. Skarżący wskazał, jakie jego zdaniem przesłanki obligowały organ do wszczęcia postępowania z urzędu. Oczywistym w ocenie skarżącego pozostaje, że sporne przedsięwzięcie inwestycyjne nie jest żadnym z urządzeń o przeznaczeniu dopuszczonym w myśl zapisów planu miejscowego dla analizowanego obszaru. Podkreślił, że na analizowanym terenie plan miejscowy nie dopuszcza możliwości realizacji innych przedsięwzięć inwestycyjnych, które nie służyłyby realizacji drogi, w tym potrzebom zarządzania drogą - a do takich przedsięwzięć inwestycyjnych nie należy ciepłociąg. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zatem skarga podlegała oddaleniu. Kontroli Sądu poddano postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne organu z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., którą utrzymana została w mocy decyzja [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o odstąpieniu (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) od nałożenia na A S prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] obowiązku wykonania dodatkowych robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnić zatem w pierwszej kolejności trzeba, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przywołanego przepisu wynikają zatem dwie niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną jest złożenie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania - a więc, czy ma on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w określeniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego do decyzji [...] WINB z dnia [...]kwietnia 2014 r. jest brak interesu prawnego po stronie skarżącego, który nie zgadza się na "przełożenie" ceiepłociągu w dalszej odległości od jego nieruchomości twierdząc, że w przyszłości utrudni to przyłączenie budynku przy ul. [...] do sieci cieplnej. Takie oczekiwanie skarżącego w ocenie organu nie jest prawnie chronione i nie może być utożsamiane z interesem prawnym. Podkreślić należy, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący dotyczyła przebudowy sieci cieplnej przechodzącej m.in. przez działkę nr [...] (przeniesienia sieci w celu uwolnienia działki inwestora w związku z planowaną jej zabudową), która graniczy z działką nr [...], na której położony jest budynek mieszkalny należący do skarżącego. Decyzją tą odstąpiono od nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania robót budowlanych bądź czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia polegających na rozbudowie osiedlowej sieci cieplnej 2xDN 125 mm przy ul. [...]w [...]na działkach nr [...],[...],[...][...]. Organy stwierdziły bowiem brak przesłanek do kontynuowania postępowania naprawczego uznając wykonane roboty budowlane za zgodne z przepisami i nie wymagające przeprowadzenia czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie brał udziału jako strona postępowania w sprawie zakończonej decyzją [...] WINB z dnia [...]kwietnia 2014 r., bowiem postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. organ wojewódzki stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2013 r. z uwagi na nieposiadanie przymiotu strony. Z B nie wniósł skargi na to postanowienie. Jak słusznie wskazał GINB do spraw rozpoznawanych w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego, nakazem określonego zachowania się skonkretyzowanym w decyzji administracyjnej może być obarczony inwestor, przy czym z nakazu tego nie wynikają żadne obowiązki i indywidulane uprawnienia dla właściciela nieruchomości, na której nie wykonywano robót budowlanych. Z powyższego wynika, że kwestię posiadania przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym inwestycji prowadzonych przez właściciela sąsiedniej działki organ ocenił prawidłowo ustalając, że stanowisko skarżącego (obawa, że w przyszłości będzie miał trudności z przyłączeniem budynku do sieci cieplnej) odnoszące się do jego statusu w toczącym się postępowaniu administracyjnym nie jest zasadne. Bez wpływu dla oceny prawidłowości przyjętego rozstrzygnięcia pozostają ustalenia organu poczynione na podstawie analizy księgi wieczystej nr [...] że w budynku przy ul. [...] zostało wyodrębnionych sześć lokali mieszkalnych, z czego jeden jest własnością A B (żony skarżącego), zaś pozostałe stanowią współwłasność A i Z B jak i rozważania organu odnośnie zarządu wspólną nieruchomością zgodnie z ustawą o własności lokali. W kontekście poczynionych w tym zakresie przez organ uwag na należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają zastosowanie przepisu kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Oznacza to odesłanie do art. 199 – 209 k.c. oraz art. 611 – 616 k.p.c. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, ani współwłaściciel ww. nieruchomości Z B, ani też Z B i A B jako osoby wykonujące zarząd nieruchomością wspólną nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. z tej tylko przyczyny, że pierwotne położenie ciepłociągu m.in. na sąsiedniej działce nr [...] umożliwiało podłączenie do niego budynku przy ul. [...]natomiast jego przeniesienie może w przyszłości powodować trudności z takim przyłączeniem. Jeszcze raz zaznaczyć trzeba, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. Organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdziły zatem, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Odnośnie stanowiska skarżącego wskazującego na obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru w okolicznościach sprawy z urzędu postępowania nieważnościowego, to zauważyć należy, że wszczęcie postępowania z urzędu w takiej sytuacji nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu. Jeżeli skarżący uznaje, że organ powinien był z urzędu wszcząć postępowanie, a tego nie uczynił, może w trybie skargowym (na podstawie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego) wpływać na organ nadzoru budowlanego w celu podjęcia przez organ takich czynności. Brak wszczęcia postępowania z urzędu nie może jednakże sam w sobie stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2175/16 – publ. CBOSA). W kwestii zarzutów skargi wskazujących na niedokonanie przez organ analizy argumentów dotyczących zasadności stwierdzenia nieważności decyzji, podkreślić trzeba, że zasadniczo odnoszą się do kwestii merytorycznych, a takie nie mogły być badane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Organ oceniał jedynie kwestię istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Negatywna ocena w tym zakresie uniemożliwiała merytoryczne rozpoznanie wniosku. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięć GINB w obu instancjach oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.