II OSK 2175/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1048/15 w sprawie ze skargi [...] spółka z o.o. w I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1048/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę [...] spółka z o.o. z siedzibą w I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy. Spółka [...] sp. z o.o. w I. (dalej: [...] sp. z o.o.; inwestor; Spółka; skarżąca; skarżąca kasacyjnie) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (dalej: Inspektor Powiatowy; organ I instancji) z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015 r. o zalegalizowanie stacji górnej i stacji dolnej oraz wyciągu narciarskiego nr VIII położonego w K. na działkach nr [...] i nr [...]. Z kolei Stowarzyszenie [...] w B. (dalej również: Stowarzyszenie; organizacja społeczna) w piśmie z dnia 17 lipca 2015 r. wystąpiło do Inspektora Powiatowego z wnioskiem o wszczęcie, w trybie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postępowania dotyczącego tego wyciągu, tj. wyciągu nr VIII w masywie [...]. Uzasadniając swój wniosek Stowarzyszenie podniosło, że decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji górnej i dolnej oraz wyciągu narciarskiego orczykowego w miejscowości K. na 120 dni na rzecz [...] sp. z o.o., jednak po skończonym sezonie nie przystąpiono do demontażu wyciągu, lecz inwestor występuje co roku do Starosty z wnioskiem o budowę tego obiektu na kolejne 120 dni, celem obejścia procedury oceny oddziaływania na środowisko. Stowarzyszenie podkreśliło, że postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla tej inwestycji zostało zakończone, wobec wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Organizacja społeczna argumentowała, że skoro inwestor nie uzyska decyzji środowiskowej niezbędnej do zalegalizowania inwestycji, to nie może taki skutek nastąpić. Stowarzyszenie zwróciło uwagę na stosowaną w sprawie praktykę wydawania corocznie przez Inspektora Powiatowego zgody na użytkowanie wyciągu nr VIII, pomimo że obiekt ten nie spełnia przesłanek obiektu tymczasowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Inspektor Powiatowy, wskazując w postawie prawnej art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Stowarzyszenia w sprawie rozbiórki wyciągu nr VIII zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] w K., w masywie [...] (gm. [...]). W uzasadnieniu organ stwierdził, że analiza wniosku oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów wykazała, iż przedmiotowa inwestycja – polegająca na budowie stacji dolnej i górnej oraz wyciągu narciarskiego orczykowego na 120 dni – została zrealizowana zgodnie z przepisami art. 28 ustawy Prawo budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; zakończenie budowy oraz przystąpienie do użytkowania obiektu zostało przeprowadzone zgodnie z art. 55 tej ustawy. Organ uznał, że przedmiotowy obiekt nie stanie się obiektem wybudowanym bez wymaganego pozwolenia i nie będzie miał do niego zastosowania art. 48 tej ustawy, gdyż obowiązek rozbiórki obiektu spoczywa na inwestorze z mocy prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Inspektor Wojewódzki, po rozpatrzeniu sprawy z zażalenia Spółki, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie inwestor nie dokonał rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Podzielając stanowisko organu I instancji, Inspektor Wojewódzki, pokreślił, po upływie terminu, na jaki zezwolono w pozwoleniu na budowę, obiekt taki nie staje się obiektem wybudowanym bez wymaganego pozwolenia i nie będzie miał do niego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, gdyż obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przywołanego przepisu prawa. Idąc dalej, organ II instancji skonstatował, że skoro obiekt powstał na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...], stąd też to organ architektoniczno-budowlany – jako wierzyciel (w rozumieniu art. 1a oraz art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i organ egzekucyjny – jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku niepieniężnego polegającego na rozbiórce tego obiektu w drodze egzekucji administracyjnej. Podsumowując, Inspektor Wojewódzki stwierdził, że organem właściwym do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu (powstającego ex lege, po upływie wyznaczonego czasu) jest właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosta [...], który decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji górnej i dolnej oraz wyciągu narciarskiego orczykowego na okres 120 dni (licząc od daty oddania obiektu do użytku). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] sp. z o.o. zarzuciła postanowieniu Inspektora Wojewódzkiego naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 3 pkt 5 i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że przedmiotowy wyciąg narciarski nr VIII w masywie [...], zlokalizowany na działkach nr [...] i nr [...] w K., nie jest tymczasowym obiektem budowlanym i nie spełnia przesłanek definicji legalnej tymczasowego obiektu budowlanego, a konsekwencji nieprzeprowadzenie analizy przesłanek uzasadniających zalegalizowanie przedmiotowego obiektu. Na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. pełnomocnik spółki [...] sp. z o.o., podtrzymując skargę, podniósł, że Spółka ma interes prawny w tym, aby domagać się od organu nadzoru budowlanego możliwości zalegalizowania wyciągu narciarskiego nr VIII, a do tej pory wniosek inwestora o wszczęcie postępowania legalizacyjnego nie został przez Inspektora Powiatowego rozpatrzony. Wyjaśnił ponadto, że decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2014 r. nie była przez Spółkę kwestionowana z uwagi na fakt, że w tym momencie była dla Spółki korzystna. Podkreślił, że taka była wcześniejsza praktyka organu udzielającego tego rodzaju pozwoleń poprzedniemu właścicielowi wyciągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach; Sąd I instancji; Sąd), motywując swoje rozstrzygnięcie, podkreślił, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd wyjaśnił, że wydanie tego postanowienia wynika z faktu stwierdzenia przez organ I instancji "innych uzasadnionych przyczyn", powodujących brak możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w stosunku do wyciągu narciarskiego nr VIII w K. w masywie [...]. Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organ I instancji uznał brak podstaw do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego na wniosek Stowarzyszenia. Zdaniem Sądu, nie podlega sporowi, że przedmiotowy wyciąg narciarski orczykowy, położony w K. na działkach nr [...] i nr [...], powstał na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji górnej i stacji dolnej oraz wyciągu narciarskiego orczykowego na rzecz [...] sp. z o.o. na okres 120 dni, licząc od dnia oddania go do użytkowania; decyzja ta stała się ostateczna, gdyż nikt nie zaskarżył tej decyzji w drodze odwołania. Sąd uznał, że nie może zatem budzić wątpliwości, iż przedmiotowy wyciąg narciarski powstał legalnie, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę; nie może także być kwestionowany fakt, że wymienione pozwolenie dotyczyło pozwolenia na budowę tymczasowego obiektu budowlanego, tj. obiektu na 120 dni (licząc od dnia oddania obiektu do użytku). Wskazując na to, że w pozwoleniu tym w pkt. 3 przewidziano termin rozbiórki obiektu po zakończeniu okresu jego użytkowania, tj. po wymienionych 120 dni od dnia oddania go do użytku, Sąd zaznaczył, że Spółka nie wniosła odwołania od tej decyzji, uznając ją w danych warunkach za korzystną. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego co do tego, że obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z przepisu prawa – art. 29 ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy. Zarazem Sąd nie uznał zasadności poglądu, że tymczasowy obiekt budowlany użytkowany i nierozebrany po upływie określonego terminu jest samowolą budowlaną, do której powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 tej ustawy, a nakaz rozbiórki takiego obiektu powinien wydać powiatowy inspektor nadzoru budowlanego w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu nie znajduje to potwierdzenia w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego ani w art. 48, art. 49b, art. 51 tej ustawy, gdyż żaden z tych przepisów nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, skoro w przypadku przedmiotowego wyciągu narciarskiego nie może być mowy o samowoli budowlanej w rozumieniu przepisów art. 48 czy art. 49b powołanej ustawy. Sąd w ślad za organem odwoławczym uznał, że wobec faktu, iż przedmiotowy obiekt (wyciąg narciarski) w decyzji Starosty [...], na podstawie której powstał, zakwalifikowany został jako tymczasowy obiekt budowlany, w przypadku niedokonania rozbiórki takiego obiektu po upływie terminu przewidzianego w tej decyzji, zastosowanie będą miały przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż jest to obowiązek o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 2 § 1 pkt 10 w związku z art. 3 § 1 ustawy egzekucyjnej. Wobec tego Sąd przyjął, że w przypadku braku dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki tego obiektu właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno-budowlanej (Starosta [...]), którego kompetencje określa art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, będzie uprawniony do żądania wykonania, przewidzianego w decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązku rozbiórki obiektu; organ ten może doprowadzić do wykonania obowiązku rozbiórki w drodze egzekucji administracyjnej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że strona skarżąca zakwestionowała nie tyle wydanie w niniejszej sprawie postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., co zarzuciła organom brak podjęcia postępowania w sprawie ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu. Sąd zwrócił uwagę na to, że w tym zakresie organ I instancji nie wydał dotąd rozstrzygnięcia, wyraźnie wskazując w kwestionowanym postanowieniu, że wydane ono zostało w wyniku wniosku złożonego przez Stowarzyszenie. Sąd ponadto stwierdził, że "odrębną sprawą jest wniosek złożony przez skarżącą Spółkę", która może podjąć stosowne działania, dążąc do załatwienia tej sprawy. W skardze kasacyjnej od powyżej opisanego wyroku WSA w Gliwicach, Spółka, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:  a) art. 3 pkt. 5 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i pominięcie okoliczności, ze obiekt budowlany w postaci wyciągu narciarskiego nr VIII w masywie [...], zlokalizowany na działkach nr [...] oraz [...] w K. nie jest tymczasowym obiektem budowlanym i nie spełnia przesłanek definicji legalnej tymczasowego obiektu budowlanego; b) art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie analizy prawnej przesłanek uzasadniających zalegalizowanie obiektu budowlanego w postaci wyciągu narciarskiego nr VIII w masywie [...]. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i art. 233 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji na "nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że organ administracji pierwszej instancji mógł wszcząć postępowanie legalizacyjne nie tylko na wniosek strony, ale również z urzędu, czego nie uczynił, a do czego zobowiązywał go art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego"; b) art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7-9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie; w tym nie wyjaśniono faktycznego charakteru technicznego obiektu budowlanego w postaci infrastruktury narciarskiej dla wyciągu narciarskiego nr VIII w masywie [...], w szczególności nie przeprowadzono oględzin w terenie oraz pominięto dowód z opinii biegłego specjalisty na okoliczność tego, czy rzeczony obiekt jest rzeczywiście tymczasowym obiektem budowlanym, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem "w uzasadnieniu obu decyzji" okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej. W uzasadnieniu Spółka przywołała poglądy wojewódzkich sądów administracyjnych na uzasadnienie tezy, że tymczasowy obiekt budowlany, postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, "jednak nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, nie jest obiektem budowlanym, którego budowa została zwolniona przez ustawodawcę z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę", a "w takim przypadku [przyjąć] należy, że wskutek braku rozebrania bądź przeniesienia takiego obiektu w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy, inwestor pozbawia obiekt cechy uprawniającej do skorzystania ze zwolnienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12" Prawa budowlanego i "prowadzi do przekształcenia charakteru prawnego takiego obiektu w obiekt budowlany, który wymaga uzyskania pozwolenia na budowę". Dalej skarżąca kasacyjnie argumentowała, że w konsekwencji taki obiekt budowlany należy uznać za wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co stanowi samowolę budowlaną skutkującą obowiązkiem zastosowania przepisu art. 48 Prawo budowlane i – w zależności od spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie oraz art. 49 Prawo budowlane – jego legalizacji lub rozbiórki. Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji brak dostrzeżenia faktu, że organ nadzoru budowlanego nie zbadał w ogóle, czy przedmiotowy obiekt stanowi rzeczywiście obiekt tymczasowy czy też samowolę budowlaną, a mimo to uznał się za niewłaściwy w sprawie. Stwierdziła, że nie wyjaśniono faktycznego charakteru technicznego obiektu budowlanego w postaci infrastruktury narciarskiej dla wyciągu narciarskiego nr VIII w masywie [...], w tym w szczególności nie przeprowadzono oględzin w terenie oraz pominięto dowód z opinii biegłego specjalisty na okoliczność tego, czy rzeczony obiekt jest rzeczywiście tymczasowym obiektem budowlanym. Przy tak sformułowanych i umotywowanych podstawach kasacyjnych Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz "rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości" postanowienia Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] września 2015 r. i uchylenie w całości postanowienia Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2015 r. – i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki uczestnik postępowania, tj. Stowarzyszanie [...], w piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podzielając stanowisko Sądu I instancji co do prawidłowości rozstrzygnięć organów nadzoru budowanego, które uczestnik uznał za korzystne. W zakresie wniosku [...] Sp. z o.o. z [...] czerwca 2015 r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W wyniku wniesionej przez Spółkę [...] Sp. z o.o. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z 15 lutego 2017 r. oddalił skargę – sygn. akt II SA/Gl 1135/16 (dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje na to, że całkowicie nieskuteczne okazały się zgłoszone w ramach procesowej podstawy kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) powiązane z naruszeniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej i postępowania administracyjnego. Przepis art. 1 powołanej ustawy jest przepisem ustrojowym, określającym zakres i podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy strona, powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd wojewódzki, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis określający inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Podnosząc naruszenie tego przepisu, strona może wywodzić, że sąd pierwszej instancji niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (por. np. wyroki NSA z dnia: 27 marca 2018 r. sygn. I OSK 1035/16, 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 297/18 i 19 września 2017 r. sygn. II OSK 2590/16 – dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym (blankietowym, ogólnym), który znajduje zastosowanie wówczas, gdy sąd wojewódzki dostrzeże naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego. Zarzut taki wymaga powiązania z innymi przepisami postępowania, bowiem wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą kasacyjną mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. I OSK 2930/16, dostępnym jw.). W pierwszym zarzucie procesowym skarżąca Spółka naruszenie wyżej przywołanych przepisów ustrojowych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązała z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. i art. 233 k.p.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny – zobowiązany do badania zaskarżonego aktu w granicach sprawy, bez względu na podniesione zarzuty – nie wyszedł poza granice sformułowanych w skardze zarzutów, wniosków oraz powołanej podstawy prawnej, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić. Ponadto naruszenie to może nastąpić również poprzez wykroczenie poza granice sprawy, dokonanie oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy (por. np. NSA w wyroku z dnia 28 marca 2018 r. sygn. II OSK 1529/17, dostępny jw.). Natomiast przepis ten nie może zostać naruszony przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy (tak np. NSA w wyroku z dnia 27 marca 2018 r. sygn. I GSK 314/16, dostępnym jw.), a do tego sprowadza się w istocie drugi zarzut procesowy skargi kasacyjnej, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Pierwszy zarzut procesowy ogranicza się do stwierdzenia, że po stronie Sądu I instancji miało miejsce niewzięcie pod uwagę, że postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, może być wszczęte nie tylko na wniosek strony, ale i z urzędu, czego organ nadzoru budowlanego nie uczynił. Zarzut ten wykracza poza granice sprawy, bowiem przedmiotem kontroli sądowej było rozstrzygnięcie procesowe w postaci wydanego na podstawie art. 61a k.p.a., w związku z wnioskiem Stowarzyszenia z dnia [...] lipca 2015 r. (data wpływu do organu: 21 lipca 2015 r.), postanowienia Inspektora Powiatowego o odmowie wszczęcia, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej rozbiórki wyciągu nr VIII w masywie [...] (gm. [...]), zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w K.. Przedmiot tego rozstrzygnięcia i przepisy, które znajdowały zastosowanie w tym względzie, stanowiły o granicach sprawy sądowoadministracyjnej. Odmowa wszczęcia postępowania dotyczyła żądania konkretnego podmiotu, który nie był inwestorem w przedmiotowej sprawie. Możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego z urzędu w danej sprawie nie mogła stanowić punktu odniesienia dla kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia procesowego organu nadzoru budowlanego. Strona skarżąca nie wykazała przeciwnego stanu rzeczy. Wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. czy ewentualnie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (podstawa procesowa rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej) nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania z urzędu. Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 § 1 k.p.a., że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu – nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest zatem w takiej sytuacji uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (a zatem i pozostawienie organowi uznania, czy zaistniały warunki do wszczęcia postępowania z urzędu). Istotnie, analiza przepisów art. 61 § 1 i art. 233 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego (tak NSA np. w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1939/16, dostępnym jw.). Skarżąca Spółka nie wzięła jednakże pod uwagę, że przepis art. 233 k.p.a. dotyczy wyłącznie skargi w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz że wniesienie takiej skargi powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę, a jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Wszczęcie postępowania z urzędu w takiej sytuacji nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uznaje, że organ powinien był z urzędu wszcząć postępowanie legalizacyjne, a tego nie uczynił, może w trybie skargowym (na podstawie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego) wpływać na organ nadzoru budowlanego w celu podjęcia przez organ takich czynności. Brak wszczęcia postępowania z urzędu nie może jednakże sam w sobie stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nadto, nawet gdyby przyjąć, że wszczęcie postępowania legalizacyjnego (naprawczego), o którym mowa w art. 48 i art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, z późn. zm.), może nastąpić wyłącznie z urzędu – jakkolwiek zdaniem Sądu kasacyjnego z konstrukcji tych przepisów nie można wyprowadzić kategorycznego wniosku co do tego, że w postępowaniu naprawczym obowiązuje wyłącznie zasada oficjalności – to taki wniosek w żaden sposób nie podważałby dopuszczalności wydania w takiej sytuacji postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. Z uwagi na powyższe, omawiany zarzut procesowy w zakresie, w jakim powoływał się na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 61 § 1 i art. 233 k.p.a., również był niezasadny. Przechodząc do kolejnego zarzutu procesowego, który naruszenie przepisów ustrojowych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wiązał z naruszeniem przepisów art. 7-9, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie Spółka skupiła się w tym zakresie na próbie zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny charakteru robót budowlanych. W tym miejscu podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było wyłącznie ustalenie możliwości wszczęcia na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania z wniosku Stowarzyszenia [...] w B.. Rolą organów administracji było więc ustalenie, czy wobec zainicjowanego podaniem Spółki [...] z [...] czerwca 2015 r. postępowania, mogło zostać wszczęte kolejne postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej polegającej na realizacji inwestycji - wyciągu narciarskiego nr VIII w masywie [...]. Wobec uprzednio złożonego wniosku o wszczęcie postępowania przez Spółkę [...], organy - dokonując wstępnej oceny wniosku Stowarzyszenia - nie miały kompetencji aby przeprowadzać merytoryczną ocenę zasadności prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a winny jedynie skupić się na ocenie, czy zaistniała tożsamość przedmiotowa wniosków, a w razie stwierdzenia, że oba wnioski dotyczą tej samej sprawy, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. rozstrzygnąć o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Stowarzyszenia z uwagi na “inne uzasadnione przyczyny" (sprawa jest w toku). Uchybienie to w kontekście poniżej przedstawionych przyczyn nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Stwierdzając powyższe, zauważyć należy, że żadna ze stron nie kwestionowała, iż wniosek Spółki [...] z [...] czerwca 2015 r. oraz wniosek Stowarzyszenia z [...] lipca 2015 r. dotyczyły tej samej sprawy. Wobec takiego stanu rzeczy, abstrahując od częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której zawarto rozważania dotyczące meritum sprawy, a więc oceny charakteru inwestycji i związanych z tym skutków prawnych, należy uznać, że prawidłowym było zatem rozstrzygnięcie PINB w Ż. o odmowie wszczęcia postępowania, skoro w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło. Wydając postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. ze względu na zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn - w sposób oczywisty - uniemożliwiających wszczęcie postępowania, organ wskutek odmowy wszczęcia postępowania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Wobec tego, skoro odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, to w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie powinien formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Okoliczności tej nie dostrzegł Sąd I instancji, który mimo to trafnie uznał, że postępowanie administracyjne w którym wydano zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie dotyczyło wyłącznie wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak w znacznej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd - podobnie jak organy administracji - skupił się na ocenie charakteru przedmiotowej inwestycji. Akceptując rozstrzygnięcie organów, Sąd zaaprobował również częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając to uchybienie w zakresie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji akceptujące dokonaną w postępowaniu administracyjnym odmowę wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia jest niewątpliwie trafne, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, a więc zaskarżony wyrok pozostaje pod ochroną art. 184 p.p.s.a. W pozostałym zakresie zarzut kasacyjny oznaczony w skardze kasacyjnej literą d (w niniejszym uzasadnieniu zaś jako pkt 2 lit. b) wykracza poza przedmiot sprawy (jej granice), bowiem dotyczy oceny charakteru inwestycji. Z tych samych względów nie mogły okazać się skuteczne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Zarzuty te mogłyby zostać postawione wyłącznie w postępowaniu, w którym doszłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii charakteru inwestycji w postaci wyciągu narciarskiego nr VIII w masywie [...]. Takim postępowaniem było zaś postępowanie zainicjowane chronologicznie pierwszym podaniem - a więc wnioskiem Spółki [...] - zakończone wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienia z [...] września 2016 r. Jak już wskazano powyżej, rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone przez Spółkę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który z kolei sprawę prawomocnie rozstrzygnął wyrokiem z 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 708/16 (publ. jak wyżej). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.