II OSK 1529/17

Dnia 28 marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K.-S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SAB/Wa 3/16 w sprawie ze skargi D. K.S.i P. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SAB/Wa 3/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. –S. i P. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta stołecznego Warszawy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Pismem z 24 sierpnia 2015 r. złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej (data wpływu do organu) D. K. - S. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta stołecznego Warszawy (dalej: PINB, organ) o podjęcie interwencji w związku z robotami budowlanymi (które nie są remontem, ale przebudową) prowadzonymi od 4 sierpnia 2015 r. w lokalu mieszkalnym nr [...], mieszczącym się bezpośrednio nad jej mieszkaniem w budynku wielorodzinnym przy ul. K.[...]w W. Podała, że wykonywane w ww. lokalu prace rujnują konstrukcje ścian nośnych budynku, które są wyburzane wraz z wyrywaniem futryn, zrywaniem podłóg, tynków i zmianami infrastruktury technicznej w instalacjach. Wskutek wykonanych robót następuje zmiana parametrów technicznych i użytkowych lokalu. Taka przebudowa wpływa na statykę budynku i narusza części wspólne budynku. W dniu 27 sierpnia 2015 r, (data wpływu do organu) Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" poinformowała PINB o samowoli budowlanej w lokalu mieszkalnym [..] w budynku wielorodzinnym przy ul. K.[...] w .W, wykonanej przez właściciela lokalu U.B.. W tym też dniu 27 sierpnia 2015 r. organ wyznaczył na 23 września 2015 r. termin oględzin lokalu [..], o czym poinformował strony. W wyniku czynności kontrolnych PINB stwierdził przeprowadzenie w lokalu [..] robót budowlanych, opisanych w protokole z dnia 23 sierpnia 2015 r., a następnie zawiadomieniem z 29 września 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w spornym lokalu. Jako strony tego postępowania organ określił SM i inwestora. W dniu 9 listopada 2015 r. skarżąca zgłosiła w organie do protokołu, iż w trakcie wykonywania robót budowlanych w jej mieszkaniu nastąpiły liczne pęknięcia i odpadnięcia tynków w pionie, wystąpiła dziura w stropie, część gruzu wpada do jej mieszkania, a łazienka i kuchnia zostały zalane, W dniu 10 listopada 2015 r. organ przeprowadził po raz drugi kontrolę w mieszkaniu nr [..], stwierdzając, że są one kontynuacją robót opisanych w protokole z dnia 23 września 2015 r. W tym też dniu przeprowadzono czynności kontrolne w mieszkaniu skarżących, z czego spisano protokół dotyczący stanu technicznego lokalu nr 57. Nie stwierdzono jednak wówczas zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w żadnym z tych lokali. Pismem z 12 listopada 2015 r. organ poinformował D. K.-S. oraz SM o wyznaczonym na 4 grudnia 2015 r. terminie oględzin lokalu [..]. W tym też dniu do PINB wpłynął wniosek D. K.-S. i P. S. o wstrzymanie wykonania prac budowlanych prowadzonych w spornym lokalu mieszkalnym. Pismem z 23 listopada 2015 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) skarżąca w trybie art. 227 kpa wniosła skargę na działania organu podjęte w ww. postępowaniu. Następnie 4 grudnia 2015 r. w ten sam sposób złożyła żądanie dotyczące podjęcia przez organ określonych działań związanych z prowadzoną przebudową w lokalu mieszkalnym nr 59. Postanowieniem Nr [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. PINB, działając na podstawie art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie 3 miesięcy od uprawomocnienia się ww. postanowienia, oceny technicznej dotyczącej przeprowadzonych w lokalu [..] robót budowlanych. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że prowadzone przez inwestora roboty budowlane w lokalu nr [...] mogą mieć wpływ nas pracę elementów konstrukcyjnych budynku, a przeprowadzone przez inspektora organu oględziny nie dały możliwości oceny prawidłowości tych robót. Złożona ocena techniczna, sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem tej izby, będzie stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięć w ramach nadzoru budowlanego. Pismem z 9 grudnia 2015 r, skarżący wnieśli do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie skargę w trybie art. 227 k.p.a. na działania PINB, podejmowane w postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącym prac budowlanych wykonywanych w lokalu mieszkalnym nr [..]. WINB stwierdził bezzasadność skargi złożonej przez wnioskodawców. Pismem z 23 grudnia 2015 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej) skarżąca wniosła do PINB kolejny wniosek o wstrzymanie prac budowlanych prowadzonych w lokalu 59. Pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie PINB w niniejszej sprawie. Podnieśli, iż złożony przez nich 24 sierpnia 2015 r. wniosek o interwencję nie został załatwiony. Od momentu jego złożenia do chwili złożenia skargi organ ograniczył się do trzech zawiadomień, co oznacza, że przez okres ponad pięciu miesięcy nie dokonano w sprawie żadnych czynności. Skarga ta uzupełniona została następnie pismem z 27 grudnia 2015 r. Następnie pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. skarżący złożyli w sprawie drugą skargę wnosząc o: 1 zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2 dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3 orzeczenie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, które zostało spowodowane zawinionym działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza publicznego; 4 wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 5 zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; 6 zasądzenie kosztów postępowania. Do daty złożenia skargi PINB nie wydał stosownego rozstrzygnięcia, co oznacza, że od dnia złożenia przez nich zgłoszenia nie zostało ono rozpoznane. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Odpowiedzi na skargę organ udzielił pismami z dnia: 18 stycznia 2016 r. oraz 13 września 2016 r., wnioskując o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku oddalającym skargę wskazał, że skarżący przed wniesieniem do Sądu skargi z dnia 24 sierpnia 2016 r. złożyli zażalenie do WINB pismem z dnia 4 lipca 2016 r., na które otrzymali odpowiedź w piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. Organ odwoławczy, powołując się na art. 37 § 1 k.p.a., uznał, iż nie posiadają oni legitymacji strony w prowadzonym przez organ postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w lokalu nr [..] budynku przy ui. M.w W. Wcześniej, przed złożeniem do Sądu skargi z dnia 14 grudnia 2015 r., skarżący nie składali zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a., tylko skargi w trybie art. 227 k.p.a. Na mocy zarządzenia przewodniczącej wydziału, skargę z dnia 24 sierpnia 2016 r. uznano za uzupełnienie skargi z dnia 14 grudnia 2015 r., stąd należy stwierdzić, że skarżący dopełnili warunków niezbędnych do złożenia skargi do Sądu na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Nadto Sąd I instancji w okolicznościach tej sprawy uznał, że skarżący posiadają interes prawny uprawniający ich do wniesienia przedmiotowej skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego. Należy zauważyć, że to z inicjatywy skarżących przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte, w którym skarżący są bardzo aktywni, gdyż są zainteresowani jak najszybszym ustaleniem przez organ zgodności z prawem prowadzonych prac budowlanych przez inwestora w mieszkaniu nr [..], położonym nad lokalem skarżących, oznaczonym numerem [..], które to prace, w ich ocenie, pozostają w bezpośrednim związku ze stanem technicznym ich mieszkania. O zakresie uszkodzeń w mieszkaniu nr [..], powstałych na skutek prowadzonych prac budowlanych przez inwestora, skarżący poinformowali organ w dniu 9 listopada 2015 r. W ocenie Sądu, skarżący mają prawo do dochodzenia na drodze roszczenia cywilnego przed sądem powszechnym stosownego odszkodowania w związku z ochroną ich prawa własności. Dlatego interesu prawnego skarżących we wniesieniu przedmiotowej skargi Sąd upatruje w jego związku z normą prawną należącą do prawa cywilnego. Dalej Sąd I instancji wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponadto, dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., czy też nie. Z akt administracyjnych dołączonych do przedmiotowej skargi, wynika, że organ na skutek "prośby o interwencję" skarżącej z dnia 24 sierpnia 2015 r. zarejestrował sprawę pod numerem: [...] i w dniu 27 sierpnia 2015 r. dokonał pierwszej czynności w postaci zawiadomienia SM, inwestora i skarżącej o kontroli dotyczącej wykonywania robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. K.w W., wyznaczając jej termin na dzień 23 września 2015 r. Jednocześnie w dniu 27 sierpnia 2015 r. samowolę budowlaną w przedmiotowym lokalu zgłosiła SM. Organ w dniu 29 września 2015 r. dokonał formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [..]. W toku dalszych czynności, na skutek uwag wniesionych do protokołu przez skarżącą w dniu 9 listopada 2015 r., organ w dniu 10 listopada 2015 r. dokonał kolejnej kontroli lokalu nr [..], a zakres przeprowadzonych czynności, został rozszerzony także o kontrolę w tym dniu lokalu skarżących. W dniu 7 grudnia 2015 r. organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy oceny technicznej określającej, czy roboty budowlane wykonywane w lokalu nr [..] są zgodne z obowiązującymi przepisami i normami. Powyższe postanowienie uprawomocniło się w dniu 24 grudnia 2015 r., a więc zanim zaczął obowiązywać inwestora nałożony na niego przez organ obowiązek, skarżący wnieśli już skargę do Sądu. Mając na uwadze terminowość podejmowanych przez organ czynności do czasu wniesienia skargi, Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu w załatwieniu ich interwencji z dnia 24 sierpnia 2015 r. Dalsze czynności organu były związane z wydaniem postanowienia z dnia [..] lipca 2016 r., zobowiązującego inwestora do wpłacenia zaliczki w kwocie 5.000 zł w związku z niezłożeniem w terminie wymaganej oceny technicznej. W aktach sprawy znajduje się tez prośba inwestora z dnia 18 lipca 2016 r., z której wynika, że dopiero teraz zostały ukończone prace remontowo - budowlane w jej lokalu, a zwłoka w złożeniu oceny technicznej powstała na skutek przerywania remontu interwencjami skarżącej. W dniu 19 sierpnia 2016 r. do organu wpłynęła ocena stanu technicznego zakończonych robót remontowo-budowlanych w lokalu nr [..]. Pomimo tego organ skierował do inwestora upomnienie Nr [..] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i wezwanie do wykonania obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia wymaganej oceny technicznej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę z dnia 13 września 2016 r., organ uznał, że złożona przez inwestora ocena stanu technicznego nie spełnia wymagań. Organ podejmuje stosowne czynności w sprawie wszczętej na skutek interwencji skarżącej w dniu 24 sierpnia 2015 r., a więc nie pozostaje w sprawie bezczynny. Rozstrzygnięcia wydawane w sprawie w trybie art. 81 c ust. 2 p.b. zmierzają do zebrania materiału dowodowego, który dopiero po dokonaniu przez organ stosownych ustaleń będzie podstawą do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w prowadzonym przez organ postępowaniu w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w lokalu nr [...]. Postanowienia te organ wydaje pod jednym numerem: [...] nie posiada jednak kompetencji ustawowych w zakresie żądanym od niego w skardze, a dotyczącym podjęcia czynności w sprawie zniszczeń sufitów, ścian i pionów wentylacyjnych w ich mieszkaniu, zgłoszonych przez skarżących w dniu 9 listopada 2015 r. Ewentualnego odszkodowania w tym zakresie skarżący mogą dochodzić w drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. K. - S. i P. S. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili, na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p. p. s. a. 1) naruszenie przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a w zw. z art. 64 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, podczas gdy taka bezczynność miała miejsce, bowiem organ pozostawił wnioski skarżących: z dnia 11 listopada 2015 roku i z dnia 22 grudnia 2015 roku o wstrzymanie robót budowlanych bez rozpoznania, bowiem ani nie wszczął postępowania w tym zakresie, ani też nie wydał postanowienia w trybie przepisu art. 61a k.p.a,, a wydanie takiego postanowienia byłoby konieczne w sytuacji, gdyby organ nie uznał skarżących za strony postępowania, bądź z innych uzasadnionych przyczyn stwierdził, że nie ma podstaw do wszczęcia takiego postępowania; 2) naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na rozpatrzenie jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jedynie w granicach zarzutu, bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i niestwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego, mimo że wniosek o zbadanie postępowania pod kątem ewentualnej przewlekłości skarżący zawarli w skardze, a w toku postępowania doszło do istotnego naruszenia przez organ szeregu przepisów proceduralnych, co miało wpływ na tempo prowadzonego postępowania oraz prowadzenie go w sposób nieefektywny przejawiający się wydaniem przez organ postanowienia na mocy art. 81 c ust. 2 prawo budowlane o zobowiązaniu U.i B.do przedłożenia oceny technicznej określającej, czy prowadzone roboty budowlane są zgodne z obowiązującymi przepisami i normami, bez uprzedniego skontrolowania, czy inwestorka posiada pozwolenie na prowadzenie wszystkich spośród dokonywanych robót i czy od złożonego zgłoszenia robót został wniesiony sprzeciw wraz z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót, czy też nie. Brak bowiem wymaganego prawem pozwolenia jest obligatoryjną przesłanką wydania przez organ postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (w którym to postanowieniu także można nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia odpowiednich ocen technicznych zgodnie z art. 50 ust. 3 pr. bud), a organ takiego postanowienia nie wydał, przez co znacznie wydłużył postępowanie, naraził stronę na zbędne koszty, a skarżących na niebezpieczeństwo wynikające z samowolnego prowadzenia przez inwestorkę robót budowlanych; 3) naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a,, poprzez brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwej analizy argumentacji skarżącej przedstawionej w trakcie postępowania, jak również lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do przyczyn niestwierdzenia przewlekłości postępowania prowadzonego przez PINB oraz nieuwzględnienia wniosków skarżących o zobowiązanie PINB -u do wydania odpowiedniego aktu lub czynności, stwierdzenia, czy przewlekłość bądź bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, jak również zasądzenie kosztów postępowania od organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że brak było podstaw w okolicznościach niniejszej sprawy do stwierdzenia bezczynności organu administracyjnego. Dlatego też zarzut naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 64 § 1 k.p.a. okazał się niezasadny. Należy przypomnieć, że skarżący w dniu 24 sierpnia 2015 roku złożyli zawiadomienie, w którym opisali sytuację związaną z prowadzeniem prac budowlanych w lokalu nr [..] przy ul. K. Organ wszczął postępowanie wydając zawiadomienie dnia 29 września 2015 roku. W dniu 27 sierpnia 2015 r. dokonał pierwszej czynności w postaci zawiadomienia SM, inwestora i skarżącej o kontroli dotyczącej wykonywania robót budowlanych w lokalu nr [..]. W toku dalszych czynności, na skutek uwag wniesionych do protokołu przez skarżącą w dniu 9 listopada 2015 r., organ w dniu 10 listopada 2015 r. dokonał kolejnej kontroli lokalu nr [..], a zakres przeprowadzonych czynności, został rozszerzony także o kontrolę w tym dniu lokalu skarżących. W dniu 7 grudnia 2015 r. organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy oceny technicznej określającej, czy roboty budowlane wykonywane w lokalu nr [..] są zgodne z obowiązującymi przepisami i normami. Powyższe postanowienie uprawomocniło się w dniu 24 grudnia 2015 r., a więc zanim zaczął obowiązywać inwestora nałożony na niego przez organ obowiązek, skarżący wnieśli skargę do Sądu. Mając na uwadze terminowość podejmowanych przez organ czynności do czasu wniesienia skargi, słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się bezczynności organu. Dalsze czynności organu były związane z wydaniem postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r., zobowiązującego inwestora do wpłacenia zaliczki w związku z niezłożeniem w terminie wymaganej oceny technicznej. W aktach sprawy znajduje się też prośba inwestora z dnia 18 lipca 2016 r., z której wynika, że zwłoka w złożeniu oceny technicznej powstała na skutek przerywania remontu interwencjami skarżącej. W dniu 19 sierpnia 2016 r. do organu wpłynęła ocena stanu technicznego zakończonych robót remontowo-budowlanych w lokalu nr [..]. Pomimo tego organ skierował do inwestora upomnienie z dnia 30 sierpnia 2016 r. i wezwanie do wykonania obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet kosztów sporządzenia wymaganej oceny technicznej, uznając że złożona przez inwestora ocena stanu technicznego nie spełnia wymagań. Organ zatem podjął stosowne czynności w sprawie. Rozstrzygnięcia wydawane w sprawie w trybie art. 81 c ust. 2 p.b. zmierzały do zebrania materiału dowodowego, który stanowił następnie podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w prowadzonym przez organ postępowaniu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na uwzględnienie nie zasługiwał drugi zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Ponadto ze skargi nie wynikało, aby skarżący oprócz domagania się stwierdzenia bezczynności wnosili o przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy zauważyć, że pisma skarżących kasacyjnie wnoszone były z powołaniem się na art. 227 k.p.a., a z ich treści wynikało, że domagają się stwierdzenia bezczynności organu. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zgodnie z przywołanym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy. Skoro granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, a treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy, wyznaczają normy prawa, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07), to w kontekście konsekwencji wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. za usprawiedliwiony należy uznać wniosek, że Sąd I instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych istotą oraz treścią normy prawa, która determinowała treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie. Nadto wskazać należy, że Sąd I instancji uznał, że organ nie pozostaje w niniejszej sprawie bezczynny, jak również w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o jej prowadzeniu w sposób przewlekły, z którym to stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia w kontekście powyżej już przedstawionych uwag - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.