VII SA/Wa 1368/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 poz. 1071, z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 2 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623) nakazał – M. D. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni zabudowy 108,60 m2 (oznaczonego jako nr 1 w załączniku graficznym do protokołu z kontroli dnia [...].04.2011 r.) na dz. nr [...]na terenie kolejowym zamkniętym przy ul. [...] P. w K., bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...] grudnia 2008 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: zaświadczenia wydanego przez Prezydenta K. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. W dniu [...] kwietnia 2011 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na działce znajduje się 10 samowolnie wybudowanych obiektów, w tym przedmiotowy budynek administracyjno - magazynowy. Inwestor oświadczył do protokołu, że ww. obiekt wybudował w roku 1999 i rozbudował w latach 2002 - 2003, bez pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie poinformował, że rozbierze obiekty nr: 2, 2a, 3, 4, 5, 6a, 6b, 8, z wyjątkiem budynku administracyjno - magazynowego (oznaczonego nr 1) oraz budynku magazynu na drewno (oznaczonego nr 7). Pismem z dnia [...] maja 2011 r. organ nadzoru budowlanego doprecyzował przedmiot prowadzonego postępowania informując, iż dotyczy ono wyłącznie samowolnie wybudowanego budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni zabudowy 108,60 m2, oznaczonego jako nr 1 w załączniku graficznym. W świetle powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego wyznaczył nowy termin na dzień [...] września 2011 r. W związku z nieprzedłożeniem dokumentów, organ pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformował inwestora, że w przedmiotowej sprawie podjęta zostanie decyzja, a stronom przysługuje prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, prawo składania w przedmiotowej sprawie wyjaśnień oraz prawo do złożenia końcowego oświadczenia. Zobowiązany pismem z dnia [...] października 2011 r. zawnioskował o przedłużenie powyższego terminu. Organ nadzoru budowlanego uwzględniając wniosek przedłużył wyznaczony termin o dalsze 14 dni, jednak zobowiązany nie skorzystał z prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym i nie złożył końcowego wyjaśnienia. Organ podał, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego. Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z powyższym orzeczono o nakazie rozbiórki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Konsekwencją powyższych ustaleń jest brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowy, tym samym jedyną prawnie dopuszczalną reakcją organu budowlanego było zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie organu II instancji zaskarżoną decyzją prawidłowo nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono ponadto, iż organ I instancji w postanowieniu legalizacyjnym nie wskazał konkretnego obiektu budowlanego, jednakże po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego ww. postanowienia, organ I instancji sanował nieprawidłowości tegoż postanowienia wezwaniem z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym wskazał przedmiot postępowania (budynek administracyjno-magazynowy zlokalizowany przy ul. [...] P. w K.) i ponownie wezwał inwestora, w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, do przedłożenia wymaganych dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej, wyznaczając nowy termin do ich przedłożenia. Ponadto organ I instancji wielokrotnie informował o prowadzonym postępowaniu oraz prawach strony i wzywał stronę do dostarczenia dokumentów koniecznych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, informując o konsekwencjach zaniechania reakcji. Wezwania te pozostawały bez odpowiedzi. W ocenie organu II instancji, uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o normę prawną z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku kiedy strona nie złoży wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie może postąpić inaczej, jak tylko nakazać inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej rozbiórkę budynku wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą “[...]" w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego poprzez dwukrotne wydanie postanowienia legalizacyjnego, pierwszego w dniu [...] września 2008 r., a następnie postanowienia z dnia [...] września 2011 r., przy czym zdaniem skarżącego oba postanowienia należy uznać za wadliwe, czego konsekwencją jest naruszenie art. 48 prawa budowlanego; 2. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75, 77 i 79 k.p.a., a także 61 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanego budynku administracyjno-magazynowego, na działce nr [...] przy ul. P. w K., o powierzchni 108,60 m2 zostało wszczęte [...] czerwca 2008 r., podczas gdy de facto zostało wszczęte [...] maja 2011 r., czego konsekwencją było niewłaściwe zebranie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, zarówno I jak i II instancji w szczególności przejawiające się w tym, iż organ I oraz II instancji nie wskazał dowodów na których się oparł uznając fakty za uzasadnione, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy wskazane w odwołaniu naruszenia obligowały do jego zastosowania. W ocenie skarżącego się organ administracyjny I instancji nie przeprowadził postępowania legalizacyjnego w przedmiocie obiektu, będącego przedmiotem sprecyzowanego dopiero z dniem [...] maja 2011 roku postępowania, a którego rozstrzygnięcie znalazło wyraz w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 roku. Nadto postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. nie wymienia obiektu, którego legalizacja miałaby się tyczyć, tak więc nie można przyjąć, iż organ zastosował się do normy przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Organ I instancji w niniejszej sprawie wszczął postępowanie w odniesieniu do budynku administracyjno magazynowego, dopiero z dniem [...] maja 2011 r., a nie jak wskazuje dnia [...] czerwca 2008 r. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie przez organ II Instancji (za organem I instancji), iż oględziny nieruchomości dokonane przy ul. [...] P. w K. są prawnie skuteczne. Oparcie się więc przez organ na dowodach w postaci protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2011r. w ocenie strony jest niedopuszczalne i winno skutkować nieważnością przeprowadzonych przez organ czynności, które mogą być przeprowadzone dopiero z chwilą wszczęcia postępowania w sprawie, a więc po dniu [...] maja 2011 roku. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 107 k.p.a. w zakresie przywołania właściwej podstawy faktycznej, gdyż uzasadnienia faktyczne obu decyzji nie zawierają elementów obligatoryjnych wymaganych przez w/w przepis. Nadto organ I instancji w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. powołał w sentencji decyzji niewłaściwą podstawę prawną nakazującą ewentualną rozbiórkę budynku. W ocenie skarżącego podstawą rozbiórki jest przepis art. 48 ust. 1 w zw. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a nie jak wskazał organ I instancji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 833 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze podniesiono, iż konsekwencją nieuwzględnienia przez organ II instancji argumentacji odwołującego się oraz niedostrzeżenie z urzędu uchybień jakich dopuścił się organ I instancji było wydanie przezeń wadliwej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji, zamiast zastosowania przepisu wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to z kolei, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroluje się prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący inwestor wybudował budynek administracyjno – magazynowy o powierzchni zabudowy 108,60m2 na działce nr [...], na terenie kolejowym zamkniętym, przy ul. [...] P. w K., bez wymaganego prawem pozwolenia (art. 28 Prawa budowlanego), dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora określone obowiązki wymienione w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] nr [...] zobowiązał inwestora M. D. do przedłożenia w terminie do [...] grudnia 2008 r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, tj.: zaświadczenia wydanego przez Prezydenta K. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie, także przez samego inwestora jest fakt, iż mimo wyznaczonego terminu skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, nałożyły na inwestora obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Wskazać trzeba, iż nie było obowiązkiem organów tak długie prowadzenie postępowania, aż inwestor wejdzie w posiadanie dokumentów. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. (znajdująca swoje rozwinięcie w dalszych przepisach, jak art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a.), która zobowiązuje organy do podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis ten nie przenosi jednakże ciężaru dowodu wyłącznie na organ prowadzący postępowanie. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10 (LEX 784265), w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie niewątpliwe było, że inwestor obiektu nie skorzystał z możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego. Sąd całkowicie podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Działanie takie znajduje swoje umocowanie w treści przepisów art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. Art. 48 ust. 4 stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1. Ostatni z powołanych przepisów przewiduje, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy dążyły do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zarazem umożliwiły skarżącemu w odpowiednim terminie przedstawienie dokumentów. Należy jeszcze dodać, że skarżący został pouczony o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. Skoro, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, obiekt będący przedmiotem kontrolowanego postępowania zrealizowany został bez pozwolenia na budowę (a więc samowolnie), a skarżący nie przedstawił dokumentów, organ był obowiązany orzec o obowiązku jego rozbiórki. Jakkolwiek postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej prowadzone jest w interesie inwestora, to należy wskazać, że inwestora nie można zmusić do wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W przypadku nie wywiązania się z tychże inwestor musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nieprzedłożenie dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego powoduje niemożność przejścia do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i rodzi konieczność wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niewypełnienia w oznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Reasumując, kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, opisana wyżej procedura stanowi jedyną prawną drogę legalizacji samowoli budowlanej. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku niemożliwa była ocena dokonanej inwestycji. W niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie należycie, co do zasady z poszanowaniem procedury administracyjnej. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące, iż postępowanie w sprawie wszczęte zostało w dniu [...] maja 2011 r., a nie w dniu [...] czerwca 2008 r., co skutkowało w ocenie skarżącego tym, iż organ oparł się na protokole oględzin, który nie był prawnie skuteczny jako przeprowadzony przed wszczęciem postępowania. Co prawda z akt sprawy istotnie wynika, iż organ postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...] nie określił dokładnie obiektu, którego dotyczyć miało prowadzone postępowanie, jednakże zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skonkretyzował przedmiot postępowania, tj. poinformował, że postępowanie dotyczy budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni 108,60 m2 (oznaczonego jako nr 1 w załączniku graficznym do protokółu z kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r.) i wyznaczył termin oględzin na dzień [...] czerwca 2011 r. Organ ponadto przeprowadził inspekcję "celem ustalenia przedmiotu sprawy" w dniu [...] czerwca 2011 r., w której skarżący uczestniczył osobiście; wezwaniem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ I instancji zwrócił się o przedłożenie dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] września 2008 r., nr [...], które to zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej w dniu [...] lipca 2011 r. (powyższe potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). Wskazane okoliczności uprawniają do przyjęcia, iż skarżący miał wiedzę co do właściwego przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Jakkolwiek brak precyzyjnego wskazania obiektu budowlanego w postanowieniu organu I instancji uznać należy z uchybienie, to nie stanowi ono, w ocenie Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonych orzeczeń, bowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy, a tylko taka wadliwość orzeczenia mogła skutkować wydaniem wyroku uchylającego. Należy mieć także na względzie, iż organ działając na korzyść inwestora wyznaczył nowy termin do uzupełnienia dokumentów na dzień [...] września 2011 r. (pierwotnie określony termin był na [...] grudnia 2008 r.), ponadto poinformował inwestora, że w przedmiotowej sprawie podjęta zostanie decyzja, a stronom przysługuje prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym i prawo składania w przedmiotowej sprawie wyjaśnień, z czego inwestor nie skorzystał. W analogiczny sposób odnieść się trzeba do zarzutu podania niewłaściwej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji. Z jej sentencji wynika, iż organ poddał za podstawę rozstrzygnięcia m.in. art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 83 ust 3 Prawa Budowlanego. Przyznać trzeba, iż właściwą materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi przede wszystkim art. 48 ust 4, jednak nie sposób nie zauważyć, iż organ cytuje niniejszy przepis w treści uzasadnienia. Również organ II instancji powołuje się na właściwy przepis w uzasadnieniu wydanego orzeczenie. Ów brak precyzji ze strony organu nadzoru budowlanego, można uznać za uchybienie jednakże nie mające wpływu na wynik sprawy, które jak wskazano powyżej mogłoby skutkować uchyleniem decyzji. Nie podzielił także sąd zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.