VII SA/Wa 137/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi krajowej skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 29 ust.1,3,4,5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych po rozpatrzeniu wniosku K. K. w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]do parametrów zjazdu publicznego, nie zezwolił na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w ul. [...] w [...] do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Postępowanie miało następujący przebieg. K. K. wystąpił wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] do działki nr [...] w m. [...] do parametrów zjazdu publicznego celem zapewnienia dojazdu poprzez tę działkę do działki nr [...], na której planuje budowę stacji [...] i myjni samochodowej. Podczas przeprowadzonej wizji lokalnej oraz na podstawie posiadanych dokumentów organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] na której inwestor zaplanował budowę stacji jest niezabudowana i stanowi nieużytek, natomiast działka nr [...] szerokości 5,0m na której wybudowany został chodnik winna stanowić pas drogowy drogi nr [...], jednakże stan prawny gruntów po przebudowie drogi nie został uregulowany. Na wysokości środka działki nr [...] w odległości około 115 m od skrzyżowania znajduje się w pasie drogowym zjazd indywidualny szerokości 4,0 m o nawierzchni z kostki brukowej, wybudowany przez zarządcę drogi podczas jej przebudowy celem zapewnienia tymczasowego dojazdu do gruntów rolnych na działce nr [...]. Obie działki stanowią własność K. K.. Działka nr [...] po stronie północnej przylega do działki nr [...], będącej własnością Gminy Miejskiej w [...], która zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], przeznaczona jest pod budowę ulicy [...] - oznaczona symbolem 06 KDx (ciąg pieszo-jezdny). Obecnie stanowi ona pas gruntu, wykorzystywany przez mieszkańców miasta jako dojazd do swoich posesji. Ww. organ wskazał, iż zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] Osiedle "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2002 r. (wypis z miejscowego planu zagospodarowania Burmistrza Miasta [...] znak: [...] z dnia [...]1 maja 2009r.), teren na którym położone są przedmiotowe działki oznaczony jest symbolem 1MN - teren mieszkalnictwa jednorodzinnego, z przeznaczeniem pod realizację nowej zabudowy - budynków mieszkalnych z zabudowa gospodarczą. W zabudowie mieszkaniowej istniejącej i projektowanej dopuszcza się realizację nieuciążliwych usług w budynkach mieszkalnych jak i gospodarczych, które to usługi stanowią uzupełnienie podstawowej funkcji obszaru. Komunikacyjnie teren dostępny od [...] i projektowanej ulicy dojazdowej 05KS. Organ stwierdził, iż planowana przez stronę inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Wskazał, iż droga krajowa nr [...] (ul. [...]) posiada przekrój uliczny, szerokość jezdni wynosi 7 m, obustronne opaski bezpieczeństwa z kostki brukowej po 0,5 m. Po lewej stronie drogi nr [...] wzdłuż działek strony, za pasem zieleni występuje chodnik z kostki brukowej szerokości 2,5m. Podniesiono, że droga krajowa nr [...], na całym jej przebiegu zakwalifikowana została zarządzeniem Nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zapewnia ona połączenia regionalnych ośrodków administracyjnych i gospodarczych oraz dojazd do Drogowego Przejścia Granicznego w [...]. Zarządca drogi przekazał nowym zarządcom "stary" przebieg drogi nr [...] przez centrum miasta i przejął ulicę [...] i [...] celem zapewnienia płynności ruchu tranzytowego do przejścia granicznego. Natężenie ruchu pojazdów samochodowych według Generalnego Pomiaru Ruchu w 2005r. wynosiło 5574 poj/dobę, a natężenie miarodajne 502 poj/godz. Stwierdzono, iż na przedmiotowych działkach planowana jest działalność gospodarcza - stacja [...] i myjnia samochodowa, a zatem w związku z § 55 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz.430) będącym przepisem techniczno - budowlanym wydanym na podstawie art.7 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U.Nr89 poz.414 - ze zm.) ich obsługa komunikacyjna powinna odbywać się zjazdem publicznym. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z § 77 wyżej cytowanego rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań pieszych. Natomiast §78 ust.1, ust.2 pkt. 3 stanowi, że zjazd taki winien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu. Organ podniósł, iż w przypadku przebudowy w/w zjazdu indywidualnego powstałby w odległości około 115 m od skanalizowanego skrzyżowania drogi nr [...] z droga wojewódzką nr [...] zjazd publiczny usytuowany w obszarze oddziaływania tego skrzyżowania, co jest zdaniem organu niedopuszczalne (§ 78 ust. 1 i § 113 ust.7 cytowanego wyżej rozporządzenia), gdyż zagrażałoby to bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ wskazał, iż po przeciwnej stronie w/w działek planowana jest budowa pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni 3111 m2 wraz ze zjazdem publicznym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową (drogi dojazdowe, place manewrowe, parkingi samochodów osobowych), z elementami małej architektury (bar przekąskowy) oraz zielenią towarzyszącą. Zarządca drogi decyzją ostateczną znak: [...] z dnia [...] marca 2009 r. zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego w pasie drogowym drogi nr [...] do działki nr [...], który wyposażony będzie w dodatkowe pasy ruchu (dla pojazdów skręcających w lewo oraz pas wyłączenia z ruchu). Na wysokości istniejącego zjazdu do działki nr [...] została uzgodniona lokalizacja przejścia dla pieszych. Istniejący w/w zjazd indywidualny do działek K. K. stanowić będzie dojście do przejścia dla pieszych, a nowy zjazd indywidualny do tych działek wybudowany zostanie przez inwestora pawilonu przy granicy z działką nr [...] z jednoczesnym ograniczeniem dostępności do drogi. Organ ustalił, iż w dniu [...] lipca 2009 r. K. K. zapoznał się z dokumentami prowadzonego postępowania administracyjnego i pisemnie nie wyraził zgody na zmianę lokalizacji istniejącego, wnioskowanego do przebudowy zjazdu indywidualnego oraz na ograniczenie dostępności do drogi krajowej poprzez zachowanie jednego kierunku ruchu relacji [...]. Zdaniem organu zarzut strony zgłoszony do protokołu oględzin, że istniejący dojazd do planowanych obiektów handlowych na działce nr [...] jest utrudniony ze względu na stan techniczny drogi gminnej nie stanowi przesłanki do wydania zgody na przebudowę przedmiotowego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Skoro bowiem stan i parametry techniczne istniejącej drogi gminnej są, w ocenie strony, niewystarczające dla zapewnienia oczekiwanej obsługi komunikacyjnej przedmiotowych nieruchomości, to jej właściciele winni dokonać poprawy istniejącej sytuacji we własnym zakresie lub wystąpić do gminy z żądaniem podjęcia stosownych działań zmierzających do zmiany istniejącej sytuacji i przebudowania drogi gminnej, Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji. Organ ustosunkowując się do zarzutów, iż nieutwardzona droga gminna nie może zapewniać dojazdu do nieruchomości, na której planowana jest działalność gospodarczą, wyjaśnił, iż strona powinna wystąpić do zarządcy tej drogi z żądaniem podjęcia stosownych działań zmierzających do poprawy jej parametrów. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) "Zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty " należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: gminnych dróg, ulic, mostów i placów oraz organizacji ruchu drogowego". Zdaniem organu zarzut skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego i procesowego jest nietrafny. Organ wskazał, iż decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a taka sytuacja ma miejsce w analizowanej sprawie. Zjazd indywidualny wnioskowany przez skarżącego do przebudowy na zjazd publiczny znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] (ulica [...]) z ulicą [...], co tym samym wskazuje, iż ze względów bezpieczeństwa ruchu niedopuszczalna jest przebudowa tego zjazdu. W tej sytuacji zarzut pełnomocnika, strony dotyczący naruszenia prawa procesowego - art. 107 k.p.a. przez zaniechanie zbadania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzanymi i ustalanymi faktami a wnioskami w kierunku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego" jest bezzasadny. Bezpodstawny jest też zarzut preferowania przez zarządcę drogi inwestorów z kapitałem zagranicznym. Rozpatrując bowiem sprawę organ bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące przepisy i zagospodarowanie terenu. Podniesiono, iż w sprawie nie miał decydującego znaczenia fakt, że po jednej stronie ulicy [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaś po drugiej brak takiego planu. O uzgodnieniu lokalizacji zjazdu publicznego do działki nr 1228 przesądził fakt, że działka jest skomunikowana z drogą krajową poprzez zjazd zlokalizowany poza obszarem skrzyżowania ulic [...] i [...], przy czym przedstawiony do uzgodnienia projekt budowy zjazdu publicznego zakładał jego usytuowanie również poza obszarem powyższego skrzyżowania z jednoczesną likwidacja zjazdu indywidualnego, a ponadto wniosek inwestora wpłynął do zarządu drogi w lutym 2009 r., a więc znacznie wcześniej niż K. K. (wniosek z 19 maja 2009 r.). Uzgodnienie przez zarządcę drogi tego zjazdu wraz z dodatkowymi pasami ruchu wyklucza możliwość przebudowy istniejącego zjazdu do działki nr [...] do parametrów zjazdu publicznego. Przytaczając w zaskarżonej decyzji wielkość miarodajnego natężenia ruchu (502 poj./h) na analizowanym odcinku drogi organ chciał wykazać, że ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 78 ust. 2 pkt. 3 powołanego wyżej rozporządzenia zjazd publiczny (do obiektu wymienionego w § 55 ust. 1 pkt. 3) powinien być wyposażony w dodatkowe pasy ruchu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazał na naruszenie: 1. prawa procesowego art. 7 k.p.a., przez podważenie zasady zaufania obywateli do działań organów administracji publicznej, 2. art. 107 § 3 kpa przez zaniechanie badania związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonymi i ustalonymi faktami, a wnioskami w kierunku zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, 3. naruszenie prawa materialnego art. 29 ust. 1,3,4 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 77,78 ust.1, ust.2 pkt 3 oraz § 78 ust. 1 i 113 ust.7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych (...), przez wydanie decyzji negatywnej uznaniowej, bez przytoczenia przekonywujących argumentów uzasadniających zajęte stanowisko, w szczegółowości bez zaniechania wykazania z jakich przyczyn urządzenie, przebudowa wjazdu, miałby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu. Sąd nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego przez .Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Zgodnie z art.29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne określa § 77, § 78 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Zgodnie z § 78 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 tego rozporządzenia, a stosownie do postanowień tego przepisu zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Natomiast zgodnie z § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań pieszych Należy zauważyć, iż dla skrzyżowania zwykłego obszarem oddziaływania skrzyżowania jest co najmniej obszar zmiany organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na zmianę organizacji ruchu. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania skrzyżowania wyznacza w osi jezdni drogi krajowej nr [...] linia ostrzegawcza P-6. Niespełnienie wymogów określonych w § 113 ust. 7 ww. rozporządzenia stanowiło podstawę do wydania przez organ decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. Należy zaznaczać, iż przepisy § 113 ust. 7 w związku z § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia, w sposób jednoznaczny zabraniają sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przebudowa przedmiotowego zjazdu indywidualnego spowodowałaby, iż powstałby w odległości około 115 m od skanalizowanego skrzyżowania drogi nr [...] z droga wojewódzką nr [...] zjazd publiczny usytuowany w obszarze oddziaływania tego skrzyżowania, a takie usytuowanie należy uznać za niedopuszczalne i zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. W niniejszej sprawie interes faktyczny strony, czyli uzyskanie przez wnioskodawcę decyzji zezwalającej na przebudowę przedmiotowego zjazdu, stoi w sprzeczności z interesem społecznym, którego wyznacznikiem jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu. Organ rozpatrujący w sprawie musiał uwzględnić w wydawanym rozstrzygnięciu interes społeczny i słuszny interes strony. Interesem strony było uzyskanie decyzji zezwalającej na przebudowę przedmiotowego zjazdu, a interesem społecznym zachowanie bezpieczeństwa ruchu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzje dokonał wyważenia słusznego interesu w sprawie, i w konsekwencji dając prymat interesowi społecznemu, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, odmówił wydania zezwolenia na przebudowę wnioskowanego zjazdu. Na marginesie należy dodać, iż planowana przez Stronę inwestycja (stacja paliw) z której prowadzi przedmiotowy zjazdu nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdza, iż to ustalenie jest prawidłowe lecz pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. W brew zarzutowi skarżącego, że zarządca drogi uzgodnił zjazd do inwestycji zagranicznego inwestora w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej numer [...] z ulica [...] należy stwierdzić, iż przedmiotowy zjazd uzgodniony został poza obszarem oddziaływania powyższego skrzyżowania na wysokości linii pojedynczej P-1c co wynika z załączonej organizacji ruchu. Po za tym na terenie inwestora zagranicznego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzenne. Ponadto inwestor zagraniczny wystąpił o pozwolenie o lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej w lutym 2009 r., a więc znacznie wcześniej niż skarżący W ocenie Sądu organ prawidłowo uzasadnił decyzję wskazując równocześnie, że strona może mieć zapewniony dojazd z drogi gminnej Mając powyższe na uwadze, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.,Nr 153, poz.1270 ze zm.).