VII SA/Wa 1372/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B,C,BE,CE oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 1659 z późn. zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r. poz. 23 – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania K. D. (dalej jako "skarżący") od decyzji wydanej z upoważnienia Starosty [ przez Dyrektora Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w [ nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B, C, BE i CE, do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu kontrolnego w zakresie posiadanych uprawnień, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, Komendant Wojewódzki Policji w R. w dniu 7 czerwca 2011 r. złożył wniosek o sprawdzenie kwalifikacji K.D. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu i zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, za co otrzymał łącznie 31 punktów karnych. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Starosta [...] zatrzymał skarżącemu prawo jazdy Kategorii B, C, BE i CE do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 5 stycznia 2016 r. Starosta [...] wydał K. D. skierowanie na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy, któremu skarżący nie poddał się w wyznaczonym terminie. W dalszej kolejności Dyrektor Wydziału Komunikacji i Drogownictwa Starostwa Powiatowego w O., działając z upoważnienia Starosty [...] na podstawie art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. cofnął K.D. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, C, BE i CE nr [...], wydane 15 października 2003 r. przez Starostę [...], do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu kontrolnego w zakresie posiadanych uprawnień. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. D. wskazując, że wniosek Komendy Wojewódzkiej Policji jest prawie sprzed 5 lat, a więc ma miejsce przedawnienie. W ocenie skarżącego niesłusznie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto skarżący wskazał, że w międzyczasie uległy zmianie przepisy w tym zakresie. Podkreślił przy tym, że nie poruszał się ani w stanie nietrzeźwości, ani wskazującym na spożycie alkoholu ani też bez uprawnień, zaś prawo jazdy służy jemu jako narzędzie pracy i źródło utrzymania, tym bardziej że ma obowiązek alimentacyjny, którego nie będzie mógł realizować. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. d ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt. 2 i pkt. 3 lit. b. o kierujących pojazdami. Ponadto według art. 140 ust. 1 pkt. 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1. pkt 1 lit. a. Zaś stosownie do art. 114 ust. I pkt. 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ właściwy w sprawach wydawania prawa jazdy zobowiązany jest do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w przypadku niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy i taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie miała miejsce. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący pomimo otrzymania skierowania na egzamin kontrolny, nie zgłosił się na egzamin. W związku z tym Starosta [...] zobowiązany był do wydania decyzji o cofnięciu wobec niego uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, C, BE i CE. Jednocześnie organ odwoławczy za bezzasadne uznał zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu wskazując, że przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie przewidują przedawnienia w sprawach związanych z cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami. Podkreślił przy tym, że cofnięcie uprawnień może być czasowe, jeżeli kierowca podda się egzaminowi kontrolnemu i uzyska pozytywny wynik z egzaminu kontrolnego w zakresie posiadanych uprawnień. Odnosząc się do zarzutu, że przepisy na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję uległy zmianie i modyfikacji, organ odwoławczy stwierdził, że cytowane w decyzji przepisy nie uległy zmianie i obowiązują nadal. Dodał przy tym, że skarżący w okresie jednego roku wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego za co uzyskał 31 punktów karnych, a takie postępowanie kierowcy należy uznać jako stanowiące zagrożenie dla niego jak i innych uczestników ruchu drogowego, dlatego nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uznał za uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję złożył K. D. Skarżący wskazał, że przekroczenie punktów karnych miało miejsce w 2010 r. Zwrócił przy tym uwagę, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych odsyłając do kodeksu postępowania cywilnego. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, ze względu na upływ czasu "doszło do przedawnienia niemożności wydania decyzji". Zdaniem skarżącego upływ czasu musi mieć swoje przełożenie i odzwierciedlenie w postępowaniu administracyjnym i takie przełożenie mają w postępowaniu administracyjnym określone w kodeksie cywilnym terminy przedawnienia. W uzupełnieniu skargi skarżący wskazał, że postępowanie winno ulec umorzeniu w świetle art. 105 § 1 k.p.a., tym bardziej że unormowania prawne od 2010 r. uległy zmianom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi kat. B, C, BE i CE, do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu kontrolnego w zakresie posiadanych uprawnień. Zauważyć trzeba, iż organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy o kierujących pojazdami, zaś organ odwoławczy uchybienia tego nie skorygował. Tymczasem, w ocenie Sądu, prawidłowo Starosta [...] powinien był zastosować art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) Prawa o ruchu drogowym, jednak uchybienie to nie mogło stanowić podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, gdyż powołane wyżej przepisy prawne zawierają co do zasady analogiczną sankcję w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami spowodowaną niepoddaniem się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W odniesieniu do tego należy wskazać, że z treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika jednoznacznie, że podstawą rozstrzygnięcia organu był fakt niepoddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez skarżącego, więc wspomnianej wadliwości nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że z porównania treści obydwu regulacji wynika identyczność stanu prawnego w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Dyspozycja art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) Prawa o ruchu drogowym pozwala na przyjęcie, że niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji przez osobę skierowaną na ww. egzamin decyzją starosty skutkuje cofnięciem uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi, ale nie wiąże tego ze ściśle określonym terminem. Oznacza to, że organ każdorazowo ocenia, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu nałożonego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Przy czym dostrzec trzeba, że okres, w jakim osoba miałaby się poddać egzaminowi kontrolnemu, powinien być krótki, ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale jednocześnie na tyle realny, by umożliwić zainteresowanemu przystąpienie do jego zdawania. Stąd kwestia ta podlega ocenie właśnie w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa o ruchu drogowym, przy czym skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnienia do kierowania pojazdami podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ono ostateczne. Wobec tego dla zasadności podjęcia decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami istotne jest, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma charakter ostateczny oraz czy do dnia orzeczenia o pozbawieniu uprawnienia strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. W wypadku niepoddania się temu sprawdzeniu orzeczenie o cofnięciu uprawnień jest obligatoryjne. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że w stosunku do K. D. w dniu 5 lipca 2011r. została wydana przez Starostę [...] decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy kategorii B,C, BE, i CE do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, w związku z otrzymaniem w okresie od 31 sierpnia 2010r. do 24 maja 2011r. 31 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Skarżący nie poddał się przedmiotowemu badaniu. Następnie w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 u.p.r.d. Starosta decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Starosta decyzję tę wydał na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w R., i w związku z przekroczeniem przez skarżącego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ powyższym aktem skierował więc skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, wskazując jednocześnie, że niedopełnienie tego obowiązku w trybie natychmiastowym skutkować będzie wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Decyzja ta, jak wynika z akt sprawy, nie była kwestionowana w drodze odwołania (ani też w innym trybie) przez K. D., a została mu doręczona w dniu 5 stycznia 2016 r. Warto dodać, że zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym od niej środku zaskarżenia. Powyższe oznacza, że decyzja w przedmiocie skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest ostateczna (i pozostaje w obrocie prawnym), a tym samym korzysta z domniemania legalności i prawidłowości. Decyzja ta musiała być zatem respektowana przez skarżącego. Tymczasem, akta sprawy wskazują jednoznacznie na to, iż skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego ww. orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje. Zgodnie z orzecznictwem reprezentowanym przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 190/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b u.p.r.d. stanowi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Nie przewiduje terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi. Zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, w razie nie poddania się obowiązkowi sprawdzenia kwalifikacji, organ wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Również ten przepis nie określa terminu na sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin, starosta może zastosować powyższą sankcję. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku podkreślił ponadto, że to właściwy do orzekania w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d. starosta każdorazowo jest zobowiązany ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Strona zaś powinna obowiązek, który na nią nałożono, wykonać w najszybszym możliwym terminie (por. też wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 275/11, Lex nr 1120668). Należy mieć także na uwadze, że decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji została wydana w dniu [...] stycznia 2016 r., zaś ostatnia decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami została wydana w pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2016r., zaś w drugiej instancji – w dniu [...] maja 2016 r. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że sprawę rozstrzyga się w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania. Skarżący mógł więc w okresie pięciu miesięcy od dnia wydania decyzji – przystąpić do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, czego jednak nie uczynił. Konkludując, decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016r r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest decyzją ostateczną, jako taka musiała być respektowana także przez organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący decyzji tej nie wykonał, nadto – nie podejmował żadnych działań zmierzających do jej wykonania. Nie przystąpił w efekcie do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. To zaś obligowało organ do wydania decyzji o cofnięciu posiadanych przez niego uprawnień do kierowania pojazdami. Okoliczności sprawy wypełniały bowiem dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a u.p.r.d. Zgodnie z tym przepisem jedyną przesłanką wydania orzeczenia o cofnięciu prawa jazdy jest fakt niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Warto przy tym zaznaczyć, iż sprawa cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami jest odrębną od spraw dotyczących prawidłowości wpisu ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (art. 130 u.p.r.d.), czy skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 u.p.r.d.). Kierowca zainteresowany wykreśleniem wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może zwrócić się do właściwego komendanta wojewódzkiego Policji o podjęcie w tym zakresie stosownego działania, a następnie podjęte w takiej sprawie czynności materialno – techniczne organu poddać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Może również w odrębnej sprawie zaskarżyć do wojewódzkiego sądu administracyjnego ostateczną decyzję w sprawie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie może natomiast skutecznie, w sprawie dotyczącej cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, kwestionować przypisanej mu ilości punktów karnych, czy skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, iż organy administracji działały w sprawie w granicach i na podstawie prawa, a zarzuty naruszenia wskazanych w skardze oraz w piśmie procesowym przepisów: art.6 i art. 107 kpa pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, iż nie mogły odnieść zamierzonego skutku także te zarzuty skarżącego, które dotyczyły przewlekłości postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji " przedawnienia" o którym mowa w skardze. W tym kontekście Sąd zauważa, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje szczególne środki prawne, które przysługują stronie w sytuacji przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy administracji, tak w postępowaniu administracyjnym, jak i przed sądem administracyjnym – począwszy od zażalenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie korzystał z powyższego trybu. Przewlekłość postępowania nie była przedmiotem skargi wniesionej przez niego do sądu administracyjnego, a tym samym kwestia ta nie mogła być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Samo zaś ewentualne naruszenie art. 12 i art. 35 k.p.a. nie mogło skutkować uwzględnieniem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie i uchyleniem wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.