VII SA/Wa 1372/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez M. B. (dalej: "skarżąca") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "[...]WINB") z [...] maja 2019 r., nr [...] uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "PINB w [...]") z [...] marca 2019 r. Nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. PBIN w [...] postanowieniem Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. wstrzymał M. B. i Z. B. prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego o cześć mieszkalną położonego na terenie działki nr ew. [...] obr. S., gm. K., S. nr [...] oraz nałożył obowiązek przedstawienia: - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy przedłożyli wymaganą dokumentację, w tym projekt budowlany z [...] sierpnia 2017 r. przebudowy, nadbudowy oraz rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne, autorstwa mgr inż. A. Ż. (nr upr. [...]) i inż. W. Z. (nr upr. [...]). Przedłożona dokumentacja w ocenie organu powiatowego była kompletna. [...] lutego 2018 r. PINB w O. wydał postanowienie Nr [...], w którym ustalił dla inwestorów M. B. i Z. B. opłatę legalizacyjną za samowolną rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego o część mieszkalną na działce nr ew. [...] obr. S. gm. K., S. nr [...] w wysokości 50 000,00 zł. Pismem z 7 marca 2019 r. potwierdzono dokonanie ww. opłaty legalizacyjnej na konto [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r. PINB w [...] zatwierdził projekt budowlany przebudowy, nadbudowy oraz rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, położonego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], gmina [...] dla inwestorów M. B. i Z. B., i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. M. C. złożyła odwołanie od ww. decyzji, w ustawowym terminie. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji narusza przepisy procesowe, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy dotyczy okoliczności mających istotny wpływ na jej wynik. Organ II instancji musiałby wówczas przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji (art. 136 i 138 § 2 k.p.a.). Rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji pozbawiłoby strony prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowym było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane. Procedura określona w powołanym przepisie dotyczy bowiem możliwości legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu powiatowego przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania określone w postanowieniu nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., opracowany został przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane i zawiera oświadczenie projektantów o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej oraz jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] poz. [...] z [...].02.2005r.). Natomiast według organu odwoławczego zaświadczenie Gminy [...] z [...] listopada 2017 r. nie wskazuje na zgodność inwestycji z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...]. Wójt Gminy [...] zaświadcza w nim jedynie w sposób ogólnikowy, że: "zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...].01.2005 r. (...) działka o nr ew. [...] zlokalizowana w miejscowości [...] położona jest na terenach oznaczonych symbolem dz. nr [...] - MR - tereny zabudowy zagrodowej, obejmują tereny zabudowy rolniczej, w której dopuszcza się realizację usług związanych z rolnictwem" (strona 51.1 projektu). Z brzmienia zaświadczenia nie wynika, aby obiekt będący przedmiotem postępowania, w tym jego usytuowanie (linia zabudowy) była zgodna z planem miejscowym. Organ odwoławczy powołał się na § 12 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany budynek zlokalizowany jest w następujący sposób: "w odległości od 28,40 m do 34,70 m od granicy wschodniej; w odległości od 3,60 do 4,80 m do zachodniej granicy (z zachowaniem 6 m nieprzekraczalnej linii zabudowy od krawędzi jezdni); w odległości od 20,00 m do 24,75 m od północnej granicy działki oraz w odległości od 0.30 m do 0,50 m od granicy południowej" (str. 18 projektu). Projektant odniósł się do kwestii odległości omawianego budynku jedynie wskazując, iż: "oddziaływanie nie zamyka się w granicach własnej działki tj. dz. nr [...], oddziałuje na dz. nr ew. [...]" (strona 19 opracowania). Według organu odwoławczego usytuowanie analizowanego budynku od strony działki nr ew. [...] narusza § 12 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że projekt nie przewiduje prac, które doprowadzą inwestycję do stanu zgodnego z przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, że § 12 ww. rozporządzenia dopuszcza sytuowanie obiektu albo w odległości 3 m/ 4 m od granicy, a także w określonych przypadkach 1,5 m lub bezpośrednio w granicy, a w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca wyjątek z § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu legalizacyjnym organ powiatowy dopiero po stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, uiszczenia opłaty legalizacyjnej - wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Warunkiem obowiązkowym legalizacji, w myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jest zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz przepisami technicznobudowlanymi. Organ odwoławczy powołał się na wyrażany w orzecznictwie pogląd, że art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego wprost nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w danej sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przemawia za tym użyty w art. 49 ust. i 1 Prawa budowlanego zwrot: "przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 stycznia 2019r., II SA/Kr 1353/18). W omawianej sprawie w ocenie organu wojewódzkiego zatwierdzenie projektu budowlanego było niedopuszczalne z uwagi na naruszenie przepisów technicznobudowlanych, a ponadto nie wyjaśniono dostatecznie kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. Według organu odwoławczego zabrakło precyzyjnej oceny przez PINB przedłożonej dokumentacji. Zdaniem organu odwoławczego za uchyleniem zaskarżonej decyzji nr [...] i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji przemawiała również konieczność zapewnienia stronom prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego, załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z 29 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2086/10). Postępowanie wyjaśniające konieczne do przeprowadzenia ma istotny wpływ na wynik sprawy i wykracza poza zakres art. 136 k.p.a., ponieważ pozbawiłoby strony instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że skarżona decyzja PINB w [...] nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego należało uchylić skarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ powiatowy. W sprzeciwie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w sprawie; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wskazujący na braki w podjęciu istotnych ustaleń faktycznych, w tym prawidłowego rozeznania i analizy treści zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie oceny opisanych stanów faktycznych dowolnie i w sposób wewnętrznie sprzeczny; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w stopniu uzasadniającym odstąpienie od wydania orzeczenia merytorycznego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie sprzeciwu następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwana dalej "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienie wystąpiło. Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. w sprawie II OSK 1441/08 opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie www.nsa.gov.pl). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Przyjąć zatem należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i wszystkie okoliczności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały przez organ I instancji ustalone. W sprawie został zgormadzony wyczerpujący materiał dowodowy i organ odwoławczy nie wskazał na konieczność jego uzupełniania w jakimkolwiek zakresie, jak również nie stwierdził by decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się natomiast z oceną prawną dokonaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez organ I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z zaleceniem precyzyjnej oceny przedłożonej organowi powiatowemu dokumentacji, w tym wyjaśnienia dostatecznie kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym. Należy zwrócić uwagę, że tekst obowiązującego dla nieruchomości planu miejscowego znajduje się w aktach sprawy, a lokalizacja inwestycji nie budzi wątpliwości, gdyż została czytelnie określona w projekcie budowlanym. Ponowna ocena przez organ odwoławczy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji i dokonanie na podstawie tego materiału ewentualnych odmiennych ustaleń oraz oceny prawnej, od poczynionych przez organ I instancji, mieści się w przewidzianych w art. 136 k.p.a. obowiązkach organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem tego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych powinien ocenić zgromadzony materiał dowodowy i rozpoznać też sprawę merytorycznie orzekając co do istoty sprawy. Z tych względów sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.