VII SA/Wa 1373/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi J.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał J. L. rozbiórkę (zasypanie) zbiornika wodnego (stawu ziemnego) na działce nr ew. [...] we wsi W., gm. K., wykonywanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał J. L. roboty budowlane przy budowie ww. zbiornika wodnego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia, określonych dokumentów. Ze względu, na nie wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku organ wydał przedmiotową decyzję o nakazie rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. L. W odwołaniu wyjaśnił, że nie udało mu się w terminie 60 dni dopełnić wymagań postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]nr [...]. Podniósł, iż nie wypełnił ww. postanowienia ponieważ stanęła mu na przeszkodzie zima, która uniemożliwiła dokonania koniecznych pomiarów geodezyjnych celem wykonania map do celów projektowych. Wskazał, iż sam proces uzyskania takich map to blisko trzy miesiące, poza tym musiał uzyskać pozwolenie wodnoprawne. W odwołaniu skarżący zwrócił się także o ,,przywrócenie terminu na wypełnienie postanowienia nr [...] z dnia [...]." [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez J. L. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] została wysłana przez organ w dniu [...]. Przesyłkę zawierającą decyzję z [...] awizowano w dniu 18 lutego 2010 r. i po raz drugi w dniu 25 lutego 2010 r., po czym przesyłkę zwrócono nadawcy, z uwagi na jej niepodjęcie w terminie awizowanym. Organ powołał się na art. 44 § 4 Kpa, który stanowi, iż doręczenie uważa się za skutecznie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 tegoż artykułu, czyli w terminie 14 dni licząc od daty pierwszego awizo. Organ uznał, że decyzję I instancyjną doręczono skarżącemu w dniu 4 marca 2010 r. Natomiast termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni i upłynął w dniu 18 marca 2010 r. Organ II instancji podniósł, że odwołanie J. L. od wyżej wymienionej decyzji zostało wysłane do PINB [...] w dniu [...] (data stempla pocztowego na kopercie), czyli po upływie terminu 14 dni przewidzianego do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, iż strona nie złożyła prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i termin ten nie został przywrócony przez organ II instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. L. W skardze wskazał, że nie udało się mu się w terminie 60 dni dopełnić wymagań postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] nr [...] ponieważ stanęła mu na przeszkodzie zima, która uniemożliwiła dokonania koniecznych pomiarów geodezyjnych celem wykonania map do celów projektowych. Wskazał, iż sam proces uzyskania takich map to blisko trzy miesiące. Podniósł, iż w pierwszych dniach marca 2010 r. wysłał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z wyjaśnieniami o przyczynach zwłoki w dostarczeniu wymaganych projektów. Wskazał, iż pozostało ono bez odpowiedzi. Podkreślił, iż dopiero w dniu 13 kwietnia 2010 r. otrzymał kopię decyzji nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wraz z pismem informującym, że ww. decyzja była awizowana w dniu 8 i 25 lutego 2010 r. Podniósł, że żadnego awiza nie otrzymał. Wskazał, że od tej decyzji wniósł odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w ciągu 14 dni od jej rzeczywistego otrzymania), z prośbą o przywrócenie terminu do dostarczenia wymaganych projektów. Wskazał, że nie złożył prośby o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bo z pisma PINB z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sposób jasny i zrozumiały nie wynika, że taki termin już upłynął, a dopiero postanowienie nr [...] z dnia [...] organu odwoławczego w sposób zrozumiały dla strony o tym mówi. W skardze wnosił o umożliwianie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a co za tym idzie przywrócenia terminu dostarczenia żądanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego projektu z dokumentacją. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoja argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę (zasypanie) zbiornika wodnego (stawu ziemnego) na działce nr ew. [...] we wsi W. wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 134 kpa. właściwy organ zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli w wyniku czynności wstępnych podejmowanych w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że ten środek zaskarżenia wniesiony został z uchybieniem terminu. Stosownie zaś do treści art. 129 § 2 kpa. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Zaznaczyć przy tym należy, że przesłankę wydania w trybie art. 134 kpa. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie nie tylko faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie decyzji organu administracji, ale również ustalenie braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenie tego terminu. Wskazać należy, że w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu złożonej przez stronę prośby o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, a zatem wydanie takiego postanowienia przed rozpatrzeniem prośby strony byłoby niezgodne z prawem (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 17 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 149/04, Lex nr 164768 oraz z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1078/06, Lex nr 256681). W przedmiotowej sprawie, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] została doręczona skarżącemu, stosownie do treści art. 44 § 4 kpa. (doręczenie zastępcze) w dniu 4 marca 2010 r. Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 18 marca 2010 r. Bezsprzecznym jest zatem, iż skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji w dniu 27 kwietnia 2010 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a zatem po upływie terminu przewidzianego do wniesienia odwołania. Jednocześnie faktem jest, że skarżący w odwołaniu od decyzji z dnia [...] zawarł także prośbę o przywrócenie terminu na wypełnienie postanowienia z dnia [...] Nr [...]. Powyższym postanowieniem organ zobowiązał skarżącego do przedstawienia w terminie 60 dni, od dnia doręczenia postanowienia wyszczególnionych w nim dokumentów. Biorąc pod uwagę dość nieprecyzyjny sposób wypowiadania się przez skarżącego, organ powinien wezwać go, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do sprecyzowania tegoż żądania. Ustalenie rzeczywistej woli strony ma zasadnicze znaczenie - organ jest bowiem związany jej żądaniem i nie jest władny do zmiany jego kwalifikacji prawnej poprzez uruchomienie, według własnej oceny, właściwego trybu postępowania. Organ ma przy tym, na podstawie art. 9 k.p.a., obowiązek czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92, wyrok NSA z dnia 3 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87). Z określoną w art. 9 k.p.a. zasadą ogólną udzielania informacji faktycznej i prawnej powiązana jest ściśle zasada pogłębiania zaufania obywateli od organów państwa (art. 8 k.p.a.) bowiem wskazanie jednostce na obowiązujące przepisy prawa i zastosowanie ich w działaniu organów administracji, prowadzi do wzrostu znajomości prawa, a przez to przyczynia się do wzrostu świadomości i kultury prawnej obywateli. Z akt sprawy nie wynika, by [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął jakiekolwiek działania mające na celu wyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącego, tj. jednoznacznego ustalenia, jaki akt administracyjny jest przedmiotem wniosku o przywrócenie terminu. W konsekwencji, na skutek zaniechania obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., błędnie uznał, iż skarżący nie złożył prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] nr [...] naruszył zasady postępowania, a w szczególności art. 7,8,9, oraz 134 kpa. Tym samym organ pozbawił skarżącego możliwości kontroli prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, organ powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania swojego żądania dotyczącego wniosku o przywrócenie terminu poprzez podanie, czy jego zamiarem było przywrócenie terminu do dokonania czynności wskazanych w postanowieniu z dnia [...] czy też przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu z dnia [...]. Gdyby bowiem okazało się, że zawarte w odwołaniu sformułowanie jest wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to stosownie do art. 58 i 59 kpa, przed rozpatrzeniem odwołania na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ winien wydać orzeczenie w przedmiocie przywrócenia terminu do jego wniesienia. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, pismo w którym skarżący wskazuje okoliczności mające świadczyć, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie nastąpiło z jego winy, powinno być rozpoznane jako wniosek o przywrócenie terminu (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2000 r., sygn. akt III RN 206/99). W konkluzji Sąd stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia wymienionych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.