VII SA/Wa 1377/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka - Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. B. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 2 lipca 2012 r., do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek Z. B. w sprawie obiektów budowlanych położonych przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Rozstrzygnięcie oparł na wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2012 r., podczas której ustalił, że na ww. nieruchomości nie są wykonywane żadne roboty budowlane, zaś stan faktyczny budynku jest zgodny z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1981 r. znak: [...]. W wyniku rozpoznania zażalenia Z. B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] uchylił w całości w/w postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że ustalenia merytoryczne w sprawie wymagają wszczęcia postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku na terenie przedmiotowej nieruchomości. W tym miejscu wskazać należy, że związku z ww. wnioskiem Z. B. organ pierwszej instancji wydał też decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie przebudowy garażu i piwnic na tej działce oraz decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie instalacji elektrycznej, gazowej oraz przyłącza wodociągowego na w/w działce. Postępowania w przedmiocie tych obiektów i robót miały w związku z tym odrębny przebieg. Następnie, w wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do odnalezienia dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego i na tej podstawie dokonania analizy zgodności stanu istniejącego z projektem zatwierdzonym w decyzji pozwolenia na budowę. Kierując się ww. wytycznymi, organ pierwszej instancji dążąc do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, podjął starania w celu pozyskania decyzji pozwolenia na budowę oraz projektu. W tym celu zwrócił się do Starosty [...]. Ten poinformował organ, że nie odnaleziono żądanej dokumentacji, powołał się na protokół przekazania do Starostwa dokumentacji z Urzędu Miejskiego w [...]. Oczekiwanego efektu nie dały także próby odnalezienia ww. dokumentów bezpośrednio w Urzędzie Miejskim w [...]. Organ wezwał następnie obecnych właścicieli nieruchomości – W.S., K. S. oraz H. S., do złożenia dokumentacji, którą okazywano podczas czynności kontrolnych na nieruchomości, dokonanych w dniu 28 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi złożone zostały kopie decyzji i projektu. Na wezwanie organu, co do złożenia dokumentów projektowych ostemplowanych, jako stanowiących integralną część decyzji pozwolenia na budowę, współwłaściciele poinformowali, że takie dokumenty były okazywane, a następnie dostarczone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Po zakończeniu opisanego powyżej postępowania - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...]z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przebudowy ściany nośnej szczytowej wraz ze zmianą elewacji z wejściem do budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie została odnaleziona dokumentacja projektowa. Przedłożono nie ostemplowane kopie, które nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. W świetle obowiązujących przepisów z czasu budowy obiektu, termin archiwizowania dokumentacji to okres lat dziesięciu. W tych warunkach należało postępowanie umorzyć - organ nie ma normy prawnej do wydania innej decyzji administracyjnej, a i wniosek Z. B. nie został skonkretyzowany. W wyniku rozpoznania odwołania Z. B. zapadła opisana na wstępie decyzja organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadnie umorzono postępowanie w niniejszej sprawie. Podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego analiza materiału dowodowego wykazała, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego, tym samym zasadne było jego umorzenie. Organ drugiej instancji podkreślił, że ustalono, iż obiekt został wybudowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 1981 r. znak: [...] zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego piętrowego ze stropodachem i budynku gospodarczego przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się również kopia decyzji Kierownika Urzędu Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., znak: [...] potwierdzająca zgłoszenie do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Mimo właściwych działań organu pierwszej instancji nie udało się pozyskać pozostałej dokumentacji budowlanej budynku, Także, działania organu drugiej instancji, który wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...] nie doprowadziły do jej odnalezienia. Szczątkowa dokumentacja budowlana przedmiotowego obiektu, która nie jest ostemplowana, nie stanowi, jak słusznie wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a. Ponadto, zgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w rozdziale 8 o utrzymaniu obiektów budowlanych, właściciel nie był zobligowany do przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów związanych z jego realizacją. Zatem brak jest możliwości żądania tych dokumentów od obecnych właścicieli nieruchomości. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z brakiem dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości skontrolowania prawidłowości wybudowania całego budynku, jak i jego poszczególnych elementów. W okolicznościach sprawy, inwestorowi nie można zarzucić samowoli budowlanej ani tego, że obiekt powstał niezgodnie z dokumentacją projektową. Nie było zatem podstaw do dalszego prowadzenia postępowania i nakładania na aktualnych właścicieli obiektu obowiązków z zakresu nadzoru budowlanego. Zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, które zostało wprawdzie wszczęte na wniosek Z. B. z dnia 2 lipca 2012 r., to jednak żądanie wyrażone w w/w piśmie nie zostało skonkretyzowane w sposób umożliwiający odniesienie się do niego w sentencji decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję wniósł Z. B., dochodząc uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 67 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 art. 80, art. 81, art. 83 § 3, art. 86, art. 105 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący wskazał, że organy uchyliły się od zgromadzenia i wyczerpującej analizy całokształtu materiału dowodowego, ograniczyły się do poszukiwań projektu budowlanego, które nie dały rezultatu pomijając inne środki dowodowe (m.in. dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy) oraz materiały dowodowy (fotografie) przedłożone przez skarżącego. W decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1981 r., znak [...] wydanej przez Urząd Miasta i Gminy w [...] wskazano, że inwestor uzyskał zgodę na budowę budynku mieszkalnego piętrowego ze stropodachem i budynku gospodarczego. Stropodachu budynek nie posiada. Nastąpiły też inne odstępstwa - przebudowa ściany wjazdowej do garażu (bramy garażowej), która została cofnięta o 1m do środka budynku. Innym odstępstwem są schody betonowe, które prowadziły do wejścia do budynku znajdującego się w ścianie szczytowej. Nadto zrezygnowano z garażu znajdującego się w budynku według ww. projektu, bowiem posadowiono garaż oraz piwnice znajdujące się poza budynkiem. Nadto z dokumentacji gazowej przedmiotowego budynku wynika, że miał on wejście od strony ściany szczytowej. Skarżący zarzucił, że jedynie z powodu nie odnalezienia projektu budowlanego organy wskazały, że przedmiotowa inwestycja budowlana została zrealizowana zgodnie z warunkami i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie. Przez takie działanie, niedostatecznie wyjaśniono wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd podziela zarzuty skargi. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem art. 105 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. I tak organ, po tym jak nie udało się pozyskać oryginału decyzji pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego, który został w niej zatwierdzony bezzasadnie uznał, że nie ma podstaw do zbadania, czy stan faktyczny budynku istniejący obecnie odpowiada decyzji pozwolenia na budowę, zatem jest zgodny z prawem, czy doszło do odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę. Organ zaniechał też zbadania tego, czy doszło do robót budowlanych prowadzonych bez pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej. Takie stanowisko nie może spotkać się z sądową aprobatą. Sąd stwierdza, że brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest na mocy art. 7 k.p.a. W sytuacji, gdy ustalenie okoliczności sprawy tego wymaga, należy decyzję pozwolenia na budowę oraz założenia projektu nią zatwierdzonego odtworzyć przesłankowo, przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wyłączając przesłuchania świadków i stron. Zaniechanie powyższych czynności świadczy o oczywistym naruszeniu powołanej wyżej normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 921/05, LEX nr 2754). W okolicznościach niniejszej sprawy może okazać się niezbędne przesłuchanie w charakterze świadków w szczególności inwestora, kierownika budowy, czy inspektora nadzoru inwestorskiego, sąsiadów. Zasadne może być przesłuchanie, także stron postępowania. Wreszcie dla oceny legalności inwestycji pomocne mogą okazać się także inne dokumenty urzędowe, a i prywatne, jakie są związane z niniejszą inwestycją. Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji, umorzenie postępowania nastąpiło z naruszeniem art. 105 k.p.a. Celem postępowania administracyjnego powinno być rozstrzygnięcie sprawy, co do istoty. Organ, co do zakresu żądania nie mógł poprzestać na ocenie, że nie jest ono jednoznacznie sprecyzowane, skoro do sprecyzowania wniosku uprzednio nie wezwał wnioskodawcy. To, że wnioskodawca zwrócił się do organu nadzoru budowlanego wskazuje na charakter jego żądania. Dochodził z pewnością oceny inwestycji pod względem jej legalności, zgodności z przepisami, w szczególności ustawy Prawo budowlane. Obowiązkiem organu było merytoryczne rozstrzygnięcie tych kwestii. Rozpoznając sprawę ponownie, organ przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione powyżej wskazania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , art. 152, art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).