VII SA/Wa 1378/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi Z.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej dobudowy budynku gospodarczego skargę oddala VII SA/Wa 1378/07 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej dobudowy budynku gospodarczego na działce zagrodowej nr ew. [...], położonej we wsi G., gmina A. Z akt sprawy wynikało, że organ nadzoru budowlanego od sierpnia 2004 r. prowadził postępowanie legalizacyjne w stosunku do parterowego budynku gospodarczego, konstrukcji murowanej o powierzchni zabudowy 29,48m2 i rozpiętości konstrukcji 4,40m dobudowanego przez Z. Z. bez wymaganego zgłoszenia do istniejącego budynku obory na przełomie lipca i sierpnia 2004r. W toku postępowania legalizacyjnego postanowieniem z dnia [...] w trybie art. 49 b ust.2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na Z.Z. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 19 lutego 2007r. do Inspektoratu wpłynął wniosek Z. Z. , zawierający żądanie zawieszenia postępowania prowadzonego w stosunku do tego obiektu z powodu braku możliwości przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wniosku skarżący wskazał, że aktualnie toczy się w Sądzie Rejonowym w O. sprawa o eksmisję z nieruchomości, sygn. akt I C 8/07 i od jej rozstrzygnięcia będzie zależało istnienie prawa do dysponowania nieruchomością. Rozpatrując wniosek o zawieszenie organ stwierdził, że postępowanie administracyjne może zostać zawieszone z przyczyn obligatoryjnych lub z przyczyn fakultatywnych. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to sytuacja polegająca na tym, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie w danej sprawie decyzji jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej postawie nie jest dopuszczalne. W kontekście tych przepisów wskazano, że Z. Z. uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania przedłożył zaświadczenie z dnia [...] sygn. akt I C 8/07 z Sądu Rejonowego w O. stwierdzające, iż wpłynął pozew A.Z. przeciwko Z.Z. i A.Z. o eksmisję z działki nr [...], położonej we wsi G. W ocenie organu zawieszenie postępowania, z przyczyn na które powoływał się wnioskodawca, nie mogło mieć miejsca, nie było także postawą do zawieszenia postępowania z urzędu. Organ nadzoru budowlanego prowadził bowiem postępowanie w sprawie samowolnie dobudowanego budynku gospodarczego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i eliminacji samowoli budowlanej. Poza tym organ wskazał, że właściciel działki nr [...] , położonej we wsi G. – A. Z., na której Z. Z. wybudował sporny obiekt, wniósł sprzeciw wobec ewentualnego zawieszenia przedmiotowego postępowania. Także z tej przyczyny organ uznał, iż nie zachodzą okoliczności, stanowiące postawę do zawieszenia postępowania. Fakultatywne zawieszenie postępowania wynikające z art. 98 § 1 kpa jest możliwe w sytuacji, gdy występuje o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, nie sprzeciwiają się temu inne strony, nie zagraża to interesowi społecznemu. Z. Z. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, domagał się jego uchylenie oraz ponownego rozpoznania wniosku o zawieszenie postępowania. Podniósł, że jeśli postępowanie sądowe wykaże, iż nie ma on prawa do nieruchomości na której stoi przedmiotowy budynek, to nie powinien być stroną postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa po rozpatrzeniu zażalenia Z. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej dobudowy budynku gospodarczego, na działce oznaczonej nr ew.[...] , położonej we wsi G. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 98 kpa fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego (na wniosek strony) uzależnione jest od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zostało wszczęte na wniosek strony, wniosek o zawieszenie postępowania złożyła strona, na której żądanie wszczęto postępowanie, zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Przy czym fakultatywne zawieszenie postępowania jest ograniczone tylko do przypadków wszczęcia postępowania na wniosek strony i nie ma zastosowania w postępowaniu wszczętym z urzędu. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw formalnych do uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu. Postępowanie w sprawie eksmisji Z. Z. z działki nr ew. [...] nie posiada charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na działce nr ew.[...], położonej we wsi G. Domagał się jego uchylenie jak również uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 98 kpa poprzez jego błędne zastosowanie, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego nie zastosowanie i przyjęcie, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w O. rozpoznający sprawę pod sygn. akt I C 8/07, której przedmiotem jest ustalenie prawa skarżącego do nieruchomości. Wskazał, że w dacie zobowiązania go przez organ do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji budynku gospodarczego na działce stanowiącej własność A. Z. - nie posiadał wymaganych dokumentów. Nie mógł przedstawić oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednakże przed Sądem Rejonowym w O. toczyło się postępowania o sygn. akt I C 8/07, którego przedmiotem było ustalenie prawa skarżącego do nieruchomości. Mimo to organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania stwierdzając, iż brak jest obligatoryjnych przesłanek do zawieszenia postępowania. Skarżący podniósł, iż z treści jego wniosku z dnia [...] wynikało, iż podstawą prawną zawieszenia postępowania miał być art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wskazywał bowiem, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Natomiast organ nie rozpatrzył wniosku w tym trybie, tym samym wniosek w ogóle nie został merytoryczne rozpoznany. Organ oparł się na fakultatywnych przesłankach zawieszenia postępowania wymienionych w art. 98 kpa i niewłaściwie odniósł je do przedmiotowej sprawy. Powołał się również na przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i tym samym potraktował powyższe przepisy w sposób tożsamy. Natomiast przepisy kodeksu postępowania administracyjnego rozróżniają przesłanki zawieszenia postępowania na obligatoryjne i fakultatywne. Przesłanki obligatoryjne są uregulowane w art. 97 kpa., zaś fakultatywne w art. 98 kpa. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokonał przede wszystkim zbadania sprawy pod kątem art. 98 kpa, pomijając jednocześnie przesłanki z art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, który zdaniem skarżącego powinien być zastosowany w przedmiotowej sprawie. Ponadto skarżący wskazał, że A. Z. nie powinien być pytany o zajęcie stanowiska co do zawieszenia postępowania. Z. Z. podkreślił, że w chwili obecnej w Sądzie Rejonowym w O. toczy się sprawa pod sygn. akt I C 8/07, której przedmiotem jest ustalenie prawa do nieruchomości. W przypadku ustalenia powyższego prawa skarżący będzie w stanie przedstawić wymagane przez organ budowlany dokumenty. O tym kto posiada takie prawo ma rozstrzygnąć sąd w wyżej wskazanym postępowaniu a przesłanką do legalizacji samowoli budowlanej jest prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wskazaną w zaskarżonym postanowieniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązujących w dacie jej wydania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi można podsumować jako twierdzenie Z. Z., że organ wadliwie - w trybie art. 98 kpa rozpoznał wniosek o zawieszenie postępowania mimo, że istniało w sprawie zagadnienie wstępne w postaci sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym w O. w sprawie o sygn. I C 8/07, co stanowiło o konieczności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Z materiału dowodowego sprawy wynikało, że w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, po wydaniu postanowienia z dnia [...] zobowiązującego inwestora do przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację, skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Wniosek ten jak sam stwierdził w skardze, podyktowany był przede wszystkim brakiem możliwości przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżącego toczące się przed Sądem Rejonowym w O. postępowanie w sprawie o sygn. I C 8/07, było zagadnieniem wstępnym i zmierzało do ustalenia jego prawa do przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem z zaświadczenia Sądu Rejonowego w O. Wydział I Cywilny wynikało, że w dniu [...] wpłynął pozew A. Z. przeciwko Z. Z. i A. Z. o eksmisję z działki nr [...] oraz, że sprawa ta jest w toku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ewentualne orzeczenie eksmisji bądź oddalenie pozwu nie miało bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego w sprawie zalegalizowania obiektu bądź jego rozbiórki. Przede wszystkim dlatego, że skarżący nie mógł przedstawić nie tylko zgodnego z prawem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ale również innych dokumentów do złożenia których został zobowiązany. Organy ustaliły, że teren na którym znajduje się działka o nr ew. [...] nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, że nie wydano dla inwestora ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym należy podkreślić organ ocenia sprawę w stanie faktycznym i prawnym aktualnym na datę orzekania i nie musi wyczekiwać na jego ewentualną zmianę. Zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa to okoliczność warunkująca rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Dlatego spraw cywilna o eksmisję skarżącego z zajmowanego gruntu, wniesiona z powództwa A. Z. nie była "zagadnieniem wstępnym" (art. 97 § 1 pkt 4 kpa), od którego zależała możliwość (bądź jej brak) legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego. Należy podkreślić, iż skarżący wskazywał na "spór o własność". Tymczasem organ nadzoru ustalił, że zgodnie z danymi z ewidencji gruntów, które w tej sprawie stanowią wystarczający dowód własności, A. Z. jest właścicielem działki nr ew.[...]. Jednak nie było nigdy kwestionowane, że Z. Z. jest inwestorem przedmiotowego budynku gospodarczego. Mając ten fakt na względzie należy przywołać art. 52 Prawa budowlanego, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa między innymi w art. 49b, tej ustawy (czyli rozbiórki). Zatem sama ustawa przewiduje możliwość wydania nakazu rozbiórki na osobę inną niż właściciel, np. na inwestora nie będącego właścicielem (vide wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006r., sygn. II OSK 1070/05, LEX nr 265673). W tych okolicznościach brak było podstaw do zawieszenia biegu procedury legalizacyjnej w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu w sprawie o eksmisję, gdyż nie stanowiło to żadnej przeszkody do dalszego, prawidłowego toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Nadto zarzuty skargi co do niewłaściwego trybu w jakim organy rozpatrzyły wniosek o zawieszenie nie mogły być uwzględnione głównie dlatego, że były bezzasadne. Ich skuteczności nie można wywodzić jedynie z niedoskonałości sformułowań zawartych w uzasadnieniach kwestionowanych postanowień. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).