VII SA/Wa 1380/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia i wyłączenia z użytkowania budynku skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez Burmistrza, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...]z dnia [...].04.2009 r., znak: [...] nakazującą Burmistrzowi Miasta [...], na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, "niezwłoczne opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], będącego w złym stanie technicznym mogącym stworzyć zagrożenie dla ludzi lub mienia" oraz zarządzającej umieszczenie na budynku informacji o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania w trybie natychmiastowym, a także wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w terminie natychmiastowym i na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. "Prawo budowlane" (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.): 1. nakazał Gminie Miasta [...] niezwłoczne opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], będącego w złym stanie technicznym mogącym stworzyć zagrożeniedla ludzi lub mienia, 2. zarządził: a) umieszczenie na budynku informacji o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania w terminie natychmiastowym, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia w terminie natychmiastowym poprzez: * wygrodzenie budynku oraz wykonanie zabezpieczenia części konstrukcyjnych budynku, * zastosowanie skutecznych fizycznych zabezpieczeń przed wejściem do budynku bez wiedzy zarządcy kompleksu w celach innych niż monitoring stanu technicznego obiektu, * wprowadzić monitoring stanu technicznego obiektu polegający na przynajmniej cokwartalnej ocenie jego stanu technicznego przez osobę * posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, która z czynności tej sporządzi protokół lub notatkę służbową przechowywane w książce obiektu budowlanego budynku oraz przekazanie kopii w/w dokumentu powiatowemu organowi nadzoru budowlanego, • bezzwłoczne zawiadomienie organu I instancji o stwierdzeniu przez osobę prowadzącą monitoring stanu zagrożenia wystąpienia katastrofy budowlanej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że czynności kontrolne przeprowadzone w dniu [...].04.2009 r. na działce położonej w [...] przy ul. [...] wykazały, że budynek mieszalny wielorodzinny o konstrukcji ścian mieszanej (murowanej i drewnianej) znajduje się w złym stanie technicznym mogącym stwarzać zagrożenie dla ludzi i mienia. Przedłożono również ekspertyzę techniczną opracowaną w kwietniu 2008 r. przez T. W. i H. J. B.. Z treści ekspertyzy technicznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że stan techniczny konstrukcji ścian drewnianych zewnętrznych i wewnętrznych budynku jest przedawaryjny (kwalifikacja w pkt 2.3.0). Wskazano, że drewno w ścianach jest porażone przez grzyby domowe i uległo całkowitej degradacji oraz, że ściany nie nadają się do remontu i praktycznie należałoby je w całości zdementować. Ponadto samowolne działania użytkowników budynku doprowadziły również do chaotycznej zabudowy balkonów oraz ingerencję w konstrukcję budynku poprzez dodatkowe obciążenie będących w stanie awaryjnym logii. Zwrócono również uwagę, że elewacje budynku pokryte są eternitem szkodliwym stanowiącym zagrożenie dla zdrowia użytkowników budynku. Autor opracowania wskazał "Całość konstrukcji drewnianej budynku przechodzi proces przyspieszonej degradacji". Inne części budynku również zostały ocenione jako awaryjne - loggie. Zgodnie z w/w inwentaryzacją loggie są w tak złym stanie, że powinno się zakazać ich użytkowanie. Niektóre płyty mają zbyt małe oparcie na ścianach, w wielu z nich zostało przekroczone stany graniczne użytkowania ze względu na znaczne ugięcie płyt.". Stan techniczny kominów dymowych również został oceniony jako awaryjny. Stan techniczny instalacji elektrycznych i sanitarnych budynku oceniono jako awaryjny, stanowiący zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników. Autorzy inwentaryzacji zdefiniowali stan przedawaryjny jako ,,elementy wskazujące nadmierne ugięcia i zarysowania, świadczące o przekroczeniu stanów granicznych nośności i użytkowalności, a także wykazujące istotne uszkodzenia, ubytki itp.", a stan awaryjny — "konstrukcja wykazuje trwałe uszkodzenia i silne zarysowania, pęknięcia, miejscową utratę stateczności itp." W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika wystąpienie realnego i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Potwierdza to również inwentaryzacja znajdująca się w aktach sprawy: "(...) obiekt wykazujący ponad 70% zużycia, oceniony jest jako awaryjny, a budynek kwalifikuje się do likwidacji". Wskazano również, że z technicznego punktu widzenia obiekt winien być przeznaczony do rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że zmienił zaskarżoną decyzję bowiem nakaz skierowany został nieprawidłowo do Burmistrza Miasta [...] zamiast do Gminy [...] wskazując na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), z którego wynika, że to gmina posiada osobowość prawną, z czego wynika iż może ona występować w stosunkach administracyjnych i cywilnoprawnych jako odrębny podmiot prawny. Burmistrz jedynie reprezentuje gminę na zewnątrz -jest organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Decyzję zaskarżyła do Sądu Gmina Miasto [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane z treści którego wynika, że wydanie nakazu opróżnienia obiektu budowlanego może nastąpić wówczas gdy istnieje bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie. Wskazał również, że ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należy do organów nadzoru budowlanego, które winny wcześniej dokonać oględzin obiektu a w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dokonały oględzin budynku przed wydaniem decyzji. Gminy wskazała również, że nie dysponują warunkami umożliwiającymi podwyższenie standardu zasobów mieszkaniowych. Nakazanie natychmiastowego opróżnienia budynku jest trudne do realizacji, zwłaszcza w sytuacji, gdy Gmina nie dysponuje wolnymi lokalami, do których można byłoby przeprowadzić mieszkańców. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nakazująca Gminie Miasta [...] opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w całości budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...], będącego w złym stanie technicznym i mogącego stworzyć zagrożenie dla ludzi lub mienia. Oraz zarządzająca wykonanie określonych czynności zabezpieczających. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W myśl tego przepisu w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Z lektury cytowanej normy prawnej wynika, że ma ona zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nakaz wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego ze złego stanu technicznego tego budynku. Orzeczenie o nakazie opróżnienia budynku, z uwagi na konsekwencje takiej decyzji, musi być poprzedzone wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym. Decyzje podejmowane na podstawie art. 68 ustawy polegają na nałożeniu konkretnych obowiązków na określone podmioty. Adresatami tych obowiązków są wyłącznie właściciele lub zarządcy obiektów budowlanych, a treścią obowiązków - opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. Ocena możliwości zastosowania tych rozwiązań, w zależności od stwierdzonego stanu technicznego budynku, należy do organów nadzoru budowlanego. Prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 68 Prawa budowlanego organ orzekający zobligowany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a), uwzględniając przy tym fakt, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Badając w tym kontekście akta administracyjne sprawy, Sąd stwierdził, iż decyzje organów obu instancji spełniają powyższe kryteria, wydane zostały w oparciu o oględziny obiektu przy ul. [...] w [...] dokonane przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przy udziale przedstawiciela Straży Pożarnej dokonane w dniu [...].04.2009r. oraz ekspertyzę techniczną rzeczoznawców budowlanych T. W. i H. wykonaną na zlecenie Urzędu Miasta [...]. Z treści ekspertyzy technicznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że stan techniczny konstrukcji ścian drewnianych zewnętrznych i wewnętrznych budynku jest przedawaryjny (kwalifikacja w pkt 2.3.0). Wskazano, że drewno w ścianach jest porażone przez grzyby domowe i uległo całkowitej degradacji oraz, że ściany nie nadają się do remontu i praktycznie należałoby je w całości zdementować. Ponadto samowolne działania użytkowników budynku doprowadziły również do chaotycznej zabudowy balkonów oraz ingerencję w konstrukcję budynku poprzez dodatkowe obciążenie będących w stanie awaryjnym logii. Zwrócono również uwagę, że elewacje budynku pokryte są eternitem szkodliwym stanowiącym zagrożenie dla zdrowia użytkowników budynku. Autor opracowania wskazał "Całość konstrukcji drewnianej budynku przechodzi proces przyspieszonej degradacji". Inne części budynku również zostały ocenione jako awaryjne - loggie. Zgodnie z w/w inwentaryzacją loggie są w tak złym stanie, że powinno się zakazać ich użytkowanie. Niektóre płyty mają zbyt małe oparcie na ścianach, w wielu z nich zostało przekroczone stany graniczne użytkowania ze względu na znaczne ugięcie płyt.". Stan techniczny kominów dymowych również został oceniony jako awaryjny. Stan techniczny instalacji elektrycznych i sanitarnych budynku oceniono jako awaryjny, stanowiący zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników. Autorzy inwentaryzacji zdefiniowali stan przedawaryjny jako ,,elementy wskazujące nadmierne ugięcia i zarysowania, świadczące o przekroczeniu stanów granicznych nośności i użytkowalności, a także wykazujące istotne uszkodzenia, ubytki itp", a stan awaryjny — "konstrukcja wykazuje trwałe uszkodzenia i silne zarysowania, pęknięcia, miejscową utratę stateczności itp." W ocenie organu odwoławczego z akt sprawy wynika wystąpienie realnego i bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi. Potwierdza to również inwentaryzacja znajdująca się w aktach sprawy: "(...) obiekt wykazujący ponad 70% zużycia, oceniony jest jako awaryjny, a budynek kwalifikuje się do likwidacji". Wskazano również, że z technicznego punktu widzenia obiekt winien być przeznaczony do rozbiórki. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest kompletny i nie było żadnych podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji albowiem organ odwoławczy całkowicie podzielił stanowisko organu I instancji co do konieczności niezwłocznego opróżnienia obiektu przy ul. [...] w [...]. Opinia wskazują niewątpliwie na zły stan techniczny budynku i konieczność jego wyłączenia z użytkowania. Przy czym, z treści wniosków i zaleceń opracowanych w kwietniu 2008r. wynika jednoznacznie, że sporny budynek znajduje się w stanie przedawaryjnym, nie jest w odpowiednim stanie technicznym do sprawnego i bezpiecznego użytkowania. Dokonana przez biegłych analiza wykazała zużycie budynku jako całości 80% oraz konieczność wymiany wszystkich elementów budynku, poza fundamentem , w przypadku ewentualnego remontu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, iż ocena stanu technicznego budynku i ustalenie zakresu prac zabezpieczających należą do organów nadzoru budowlanego, opartych na dokonanych wcześniej oględzinach obiektu. W sytuacji stwierdzenia, podczas oględzin, że wystąpiło niebezpieczeństwo zawalenia budynku, organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego lub wyłączenia w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania, o czym stanowi dyspozycja art. 68 pkt 1 ustawy, Zdaniem Sądu, decyzja, która wydana w celu usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia jest zgodna z przepisem art. 68 cytowanej ustawy, natomiast kwestia niemożliwości wykonania nałożonego obowiązku w tym również z powodów finansowych są dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji bez znaczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.