VII SA/Wa 1381/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] znak [...], działając na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a./ w związku z art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118/ po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowo-usługowego z częścią biurowo-socjalną na terenie posesji przy ul. [...] /dz. nr ew. [...] z obrębu [...]/ w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] /pisma z dnia 26 września 2006 r. oraz z dnia 10 października 2006 r./ wynika, że budowa przedmiotowego budynku nie została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, zatem nie zaistniały przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Sp. z o,o. z siedzibą w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji uzasadniając swoją decyzję wskazał, że po złożeniu przez Spółkę odwołania w dniu 7 listopada 2006 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. Organ podał, że tę decyzję Wojewody [...] Spółka [...] Sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyniku zaś rozpatrzenia skargi Sąd wydał wyrok, którym stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu, który wskazał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że [...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie w dniu 9 listopada 2006 r. /data prezentaty organu/, zaś aktem notarialnym z dnia 5 grudnia 2006 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa, a więc gruntu, w stosunku do którego zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę sprzedała Spółce [...] Sp. z o.o. Sąd podniósł więc, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Spółka [...] nie była już uprawniona do wniesienia odwołania od tej decyzji. Organ winien był zatem umorzyć postępowanie odwoławcze. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a w związku z art. 28 Prawa budowlanego winno bowiem skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art, 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał się również na przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: * naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuznanie, iż w przypadku praw zbywalnych w miejsce dotychczasowej strony /[...] Sp. z o.o./ wstępuje jej następca prawny - w tym przypadku [...] Sp. z o.o.; * naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku ustawowych przesłanek oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mimo złożenia przez strony licznych wniosków o przeprowadzenie dowodów. W skardze strona skarżąca wskazała przede wszystkim, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2007 r. została zawarta błędna ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania. Strona, którą była [...] Sp. z o.o. me utraciła przymiotu strony, lecz doszło do zbycia prawa użytkowania wieczystego, czyli doszło do następstwa prawnego, w prawa zbywającej Spółki wstąpiła bowiem inna spółka [...] Sp. z o.o. W konsekwencji należy uznać, iż naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu. Umorzenie postępowania odwoławczego w zaistniałej sytuacji nie jest więc zasadne, gdyż istnieje następca prawny. W związku z przytoczonymi argumentami strona skarżąca nie miała możliwości zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 890/07. Strona skarżąca wskazała też, że interpretacja przepisów zaproponowana przez organ odwoławczy jawi się jako niezgodna z Konsytuacją RP i przewidzianą w Konstytucji zasadą dwuinstancyjności postępowania. Strona skarżąca podała również, iż w postępowaniu administracyjnym strony wnioskowały o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, z oględzin działki oraz z dokumentów i opinii biegłego na okoliczność ustalenia długości okresu, w którym roboty budowlane nie były prowadzone, czyli były wstrzymane, oraz w celu wyjaśnienia nieścisłości pomiędzy treścią Dziennika Budowy, a faktycznym stanem części działki nr [...]. Według strony skarżącej organ wydając decyzję oparł się bowiem jedynie na informacji przekazanej przez inspektora nadzoru budowlanego, która zdaniem strony skarżącej nie jest wystarczająca. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i dochodzenia w postępowaniu do prawdy obiektywnej, tj. art. 7 i 10 k.p.a., bowiem organ nie zbadał dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w związku z tym również z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była bowiem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. umarzająca, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę, z uwagi na brak legitymacji strony do wniesienia odwołania. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a ta z kolei może mieć miejsce w sytuacji skutecznego cofnięcia odwołania bądź stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Umorzenie postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy wnoszący odwołanie posiada legitymację procesową do jego wniesienia. Podkreślenia wymaga fakt, iż sprawa związana z omawianym pozwoleniem na budowę była już rozpatrywana przez tutejszy sąd, który wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 890/07 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia własnej decyzji z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku produkcyjno-handlowo-usługowego z częścią biurowo-socjalną przy ul. [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 1 sierpnia 2007 r. zasadniczo wskazał, iż organ winien był umorzyć postępowanie odwoławcze, gdyż w dniu wydania decyzji drugoinstancyjnej [...] Sp. z o.o. nie była już uprawniona do wniesienia odwołania od tej decyzji. Trzeba wziąć pod uwagę, iż zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przypadku zaś, gdy sprawa po raz drugi dociera do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - po uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważności decyzji wyrokiem sądu i wydaniu nowej decyzji zgodnej z jego wytycznymi, sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku. I vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07, Lex nr 319133/. Warto jednak nadmienić, że zasada wypływająca z przepisu art. 153 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której podczas ponownego orzekania stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie. "Wyłączenie związania oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażoną w orzeczeniu sądowym, może nastąpić [...] w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa [...]"Ivide II GSK 240/06, wyr Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2007 r. Lex nr 325365/. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował się ściśle do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2007 r. i wydając decyzję po ponownym jej rozpatrzeniu uwzględnił wskazówki Sądu administracyjnego. Umorzenie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, choć zastosowane bezkrytycznie, w tej części spełnia wymogi art. 153 p.p.s.a. Orzeczenie to jest jednak nieprawidłowe. Wskazać bowiem należy, że w dniu wydania ponownej decyzji przez organ drugiej instancji, tj. w dniu [...] lutego 2008 r. stan faktyczny sprawy związany z legitymacją procesową strony w postępowaniu odwoławczym był inny, aniżeli w czasie trwania postępowania zakończonego decyzją z dnia 3 kwietnia 2007 r. wyeliminowaną z obrotu prawnego przez Sąd wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2007 r. Z akt sprawy wynika /vide akt notarialny z dnia 5.12.2006 r. Rep. A nr [...]/, że w prawa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. związane z użytkowaniem wieczystym gruntu, w stosunku do którego zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę, w dniu 5 grudnia 2006 r. wstąpiła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Co więcej następca prawny sam zgłosił swoje uczestnictwo w sprawie pismem z dnia 7 listopada 2007 r. i zawnioskował dopuszczenie nowych dowodów. Stan faktyczny sprawy uległ zatem zmianie, skoro bowiem istniał następca prawny - organ winien był go uwzględnić, jako posiadającego legitymację procesową do popierania odwołania wniesionego przez poprzednika prawnego. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa [...] w toku postępowania, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jeżeli więc w trakcie postępowania strona utraciła zdolność prawną do występowania w tym postępowaniu, organ zobowiązany jest rozważyć kwestię następstwa prawnego. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Obowiązkiem organu administracji jest więc ustalenie, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby. Przekształcenia podmiotowe mające miejsce w trakcie postępowania nakładają na organ obowiązek zawiadomienia nowej strony o toczącym się postępowaniu, a to w celu zapewnienia jej czynnego w nim udziału. /vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 930/06 Lex nr 258351; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 414/01 Lex nr 137865; zob. tez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 310/99, Lex nr 55755/. Sąd eliminując decyzję z obrotu prawnego, w uzasadnieniu wprawdzie udziela organowi wskazówek co do dalszego postępowania, nie oznacza to jednak, że pozbawia organ możliwości prawidłowego analizowania materiału dowodowego i zastosowania przepisów oraz orzekania w sprawie. Organ nie może kwestionować tego, że zaistniał nowy następca prawny w sprawie. A taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W takiej zaś sytuacji organ nie mógł zastosować zaleceń Sądu, bowiem ustalenia faktyczne w sprawie uległy zmianie, a więc i zalecenia Sądu w tej części stały się nieaktualne. Wykazane wyżej wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do argumentacji skargi związanej z pozwoleniem na budowę nadmienić tylko należy, że w przedstawionej sytuacji Sąd nie oceniał merytorycznie sprawy wygaśnięcia pozwolenia na budowę, bowiem dopiero rozstrzygnięcie wydane w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania odwoławczego może być przedmiotem oceny sprawy co do istoty przez sąd administracyjny. Mając na uwadze ujawnione naruszenie przepisów prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono, na podstawie art. 200 ww. ustawy, czyli jak w pkt III wyroku.