VII SA/Wa 1382/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2012r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku E. O. nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego do obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...]położonej przy drodze krajowej nr [...][...]w m. [...]. Organ wskazał, iż droga krajowa nr [...], zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia [...]grudnia 2008 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zakwalifikowana do dróg klasy [...] (droga główna) o znaczeniu międzyregionalnym. Na drogach takich zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 z 1999 r., poz. 430), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. Organ wyjaśnił, że działka o nr ewid. [...], powstała w wyniku podziału działki macierzystej o nr ewid. [...]mającej dostęp do drogi krajowej za pośrednictwem istniejącego zjazdu indywidualnego. Zdaniem organu obsługa komunikacyjna wszystkich nowopowstałych działek powinna odbywać się poprzez istniejący układ komunikacyjny, z możliwością wydzielenia z działek prywatnych (przed podziałem - nr ewid. [...]) na zasadzie służebności - drogi wewnętrznej (tzw. droga konieczna) stanowiącej połączenie wnioskowanej inwestycji z siecią dróg publicznych. Ponadto inwestor ma możliwość wybudowania zjazdu (na zasadzie zmiany lokalizacji zjazdu), jako obiektu wspólnego obsługującego wszystkie powstałe z podziału działki, pod warunkiem likwidacji istniejącego bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej. Zezwolenie zarządcy drogi krajowej na zmianę lokalizacji istniejącego zjazdu będzie wymagało złożenia przez właścicieli przedmiotowych nieruchomości zgodnego wniosku o zjazd wspólny wraz z zobowiązaniem likwidacji istniejącego. Również jako argument przemawiający za odmową wydania zgody organ wskazał duże natężenie ruchu, które na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] (według przeprowadzonego w 2010 roku Generalnego Pomiaru Ruchu) wynosiło 7584 poj./dobę oraz lokalizację kolejnego zjazdu w strefie łuku poziomego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku E. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...]marca 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ rozpoznając ponownie sprawę wskazał, iż droga krajowa nr [...]na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...]Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy [...]). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy [...] należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy [...] przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Organ wskazał, iż działka nr [...]powstała z podziału działki nr [...], która miała zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...]. Na skutek dokonanego podziału wydzielona działka nr [...]została pozbawiona zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Istniejący zjazd pozostał przy działce nr [...]. Działka nr [...]może mieć zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...], za pośrednictwem zjazdu z tej drogi do sąsiedniej działki nr [...]. W celu realizacji takiego rozwiązania potrzebne byłoby ustanowienie na ww. działce służebności drogowej (droga konieczna) w uzgodnieniu z jej właścicielem bądź użytkownikiem (tryb umowny), bądź w przypadku braku porozumienia - poprzez wystąpienie z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 145 k.c.). Ponadto działka ta ma również dostęp do drogi publicznej z drugiej strony za pośrednictwem sąsiadującej z nią drogi wewnętrznej. W ocenie organu z samego faktu graniczenia objętej wnioskiem nieruchomości z drogą krajową nr [...]nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi krajowej. Definicji pojęcia "dostępu do drogi publicznej" brak wprawdzie w ustawie o drogach publicznych oraz w ww. rozporządzeniu, ale jest możliwe zastosowanie posiłkowe definicji tego pojęcia zawartej w innych aktach normatywnych. Zgodnie zatem z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej (tę opcję proponuje zarządca drogi). Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Powyższe zdaniem organu oznacza, że rozwiązanie przedstawione w niniejszej decyzji może zapewnić przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zwłaszcza przy tak znacznym natężeniu ruchu drogowego, które dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...]w roku 2010 wynosiło 7584 poj./dobę, a niepodważalnym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Jako kolejny argument organ wskazał, że gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. W związku z powyższym, priorytetowym celem zarządcy drogi jest zachowanie jej dotychczasowego charakteru, co leży w szeroko pojmowanym interesie społecznym, toteż nie jest możliwe pozytywne rozpoznanie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc jednocześnie pod uwagę, że: 1) indywidualny interes strony może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pomocą zjazdu z drogi krajowej nr [...]usytuowanego na wysokości działki nr [...], lub za pośrednictwem drogi wewnętrznej usytuowanej z drugiej strony tej nieruchomości, 2) jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 - dop. organu) ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 kpa, ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd - wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.), przy czym prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 - dop. organu) ustawy o drogach publicznych - wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3268/95 (niepubl.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. O. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, jednocześnie zarzucając: - niewyjaśnienie wszechstronne stanu faktycznego sprawy, poprzez niewskazanie w jaki sposób usytuowanie zjazdu we wnioskowanym miejscu wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego; - podanie natężenia ruchu drogowego z oddalonego o 10 km "centrum" miejscowości [...], stanowiącej siedzibę powiatu i jego największe miasto, co może wskazywać na nierzetelne posługiwanie się posiadanymi danymi; - powołanie się w decyzji, w zakresie zachowania układu komunikacyjnego przy podziale działki, na rozporządzenie z roku 1999, które w momencie wykonywania podziału działki nie istniało; - wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej innym działkom powstałym w efekcie podziału, np. działkom nr [...]i [...], przy czym ta ostatnia posiada dostęp do drogi od strony drogi gminnej. Skarżąca wskazała, że działka powstała z podziału działki Nr [...]wykonanego 20 lat temu. Od tamtego czasu działka sąsiednia (Nr [...]) została zabudowana i zagospodarowana i w efekcie nie ma technicznych możliwości przebudowania tego zjazdu na zjazd wspólny do obu działek. Zaś zjazd na działkę [...]odbywał się przez lata przez bardzo płytki zarys rowu, co w odczuciu skarżącej stanowiło zjazd na działkę. W poprzednim roku, rów po kilkunastu latach został pogłębiony, co spowodowało zupełny brak dostępu do działki nawet przez sprzęt rolniczy. Skoro za lokalizacją zjazdów z takich dróg przemawiają tylko sytuacje wyjątkowe, to zdaniem skarżącej taka sytuacja występuje w jej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), dalej: "p.p.s.a.". Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnoszono w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja zapadły z obrazą przepisu art. 7, art. 77, art. 80 kpa, tj. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem art. 107 kpa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była zasadność wydania odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do obsługi komunikacyjnej działki nr ewid. [...]położonej przy drodze krajowej nr [...][...]w m. [...]. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody oraz art. 80 kpa mówiącym, że ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Funkcjonowanie zasady prawdy materialnej w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Przy czym pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Podstawą prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji był art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu [...]września 2012 r. złożyła w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...]Rejon w [...]wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego. Wniosek wraz z opinią wydaną przez GDDKiA O[...]rejon w [...]z dnia [...]września 2012 r. został przekazany do GDDKiA Oddział w [...]przy piśmie z dnia [...]września 2012 r. Po rozpoznaniu ww. wniosku organ wydał decyzję z dnia [...]grudnia 2012 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, która została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...]marca 2013 r. Analizując argumentację organu zawartą w uzasadnieniach obu decyzji jak i akta sprawy Sąd doszedł do wniosku, że obie decyzje są obarczone wadami. Po pierwsze organ powołał się w nich na badania przeprowadzone w 2010 r. a dotyczące natężenia ruchu. Zdaniem organu natężenie ruchu drogowego "na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] (według przeprowadzonego w 2010 roku Generalnego Pomiaru Ruchu) wynosiło 7584 poj./dobę". Z załączonej do akt sprawy tabeli pomiaru wynika, że organ podał natężenie istniejące w 2010 r. w punkcie pomiaru nr [...], na drodze krajowej [...]na odcinku [...]. Natomiast wniosek skarżącej dotyczy m. [...]. W związku z powyższym organ odmawiając wydania zezwolenia powołał się na pomiar dokonany w innym miejscu, niż faktycznie znajduje się nieruchomość, której dotyczy wnioskowany zjazd. Dodatkowo skarżąca okoliczność miejsca dokonywania pomiaru natężenia ruchu drogowego podnosiła w swoim piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Mimo to organ do tej kwestii nie odniósł się w swojej decyzji z dnia [...]marca 2013 r. Po drugie w aktach sprawy znajduje się opinia z dnia [...]września 2012 r., w której zostało opisane dokładne położenie nieruchomości, poprzez podanie jej zlokalizowania, rodzaju działki, charakterystyki jezdni przy nieruchomości. Z opinii tej wynika, że przy nieruchomości w osi linia podwójna ciągła, na krawędzi linia ciągła, w pobliżu występują łuki pionowe i poziome oraz obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h oraz panuje dobra widoczność w obie strony. W takich warunkach sąsiednie działki posiadają zjazdy, a lokalizacja nowego wymaga zmiany oznakowania poziomego. Kierownik Rejonu w [...]zaproponował lokalizację zjazdu indywidualnego na działkę skarżącej nr [...]z [...]nr [...]w km 29+708 po stronie lewej. Zatem jednostka miejscowa organu wydającego decyzję pozytywnie ustosunkowała się do wniosku skarżącej. Opinią tą dysponował zarówno organ w czasie wydawania obu decyzji, jednak w żadnej z nich się do niej nie odniósł. Jest to uchybienie tym bardziej istotne, że opinia dopuszcza lokalizację zjazdu, a organ odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Zdaniem Sądu nie rozważenie przez organ, pomimo podniesienia przez skarżącą, kwestii czy wskazane miejsce badanego ruchu drogowego jest adekwatne do proponowanej lokalizacji zjazdu oraz pominięcie milczeniem zawartych informacji w opinii z dnia [...]marca 2012 r. miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że zachowanie wymagań wynikających z treści art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa jest bezwzględnym obowiązkiem organu. Nie przesądzając kierunku i zasadności merytorycznego rozstrzygnięcia, nie wyjaśnienie należyte przez organy stanu faktycznego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obligowało Sąd do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego jako zapadłych z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Reasumując przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ jest zobowiązany do dokonania wnikliwej oceny opinii i prawidłowego określenia istniejącego natężenia ruchu przy nieruchomości skarżącej, a swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadnić stosownie do wymagań jakie uzasadnieniu decyzji stawia art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy skarga okazała się uzasadniona i Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, orzeczenie sformułowane w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 tej ustawy.