VII SA/Wa 1384/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki magazynu skargę oddala UZASDNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej k.p.a. oraz na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010r., nr 243, poz. 1623) - nakazał M. D. rozbiórkę wybudowanego bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę magazynu na drewno, na działce nr [...], na obszarze kolejowym zamkniętym, przy ul. [...] P. w K., o powierzchni zabudowy 148,00 m 2, oznaczonego jako nr 7 w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część protokołu z kontroli z [...].04.2011 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] września 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego w roku 2006 magazynu na drewno na dz. nr [...] przy ul. [...] P. w K., bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w sprawie samowoli budowlanej, dla którego zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na M. D. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w tym artykule tj.: zaświadczenia wydanego przez Prezydenta K. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Zobowiązany M. D. do dnia [...] listopada 2011 r. nie przedłożył żądanych dokumentów, w związku z czym organ pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiadomił, że przed rozstrzygnięciem sprawy stronom przysługuje prawo do zapoznania się z materiałem dowodowym, prawo składania wyjaśnień oraz prawo złożenia końcowego oświadczenia - w terminie do 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia, stosownie do art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. We wskazanym terminie zobowiązany nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Organ pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. przypomniał inwestorowi o obowiązku wymienionym w postanowieniu nr [...] z dnia [...] września 2011 r., informując zobowiązanego o treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Mimo to inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów, w związku z powyższym orzeczono o nakazie rozbiórki, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. D., od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że strona nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Konsekwencją powyższych ustaleń jest brak możliwości legalizacji przedmiotowej budowy, tym samym jedyną prawnie dopuszczalną reakcją organu budowlanego było zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, czyli nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie organu II instancji zaskarżoną decyzją prawidłowo nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji, uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygnięcie zostało podjęte w oparciu o normę prawną z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku kiedy strona nie złoży wymaganych dokumentów, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie może postąpić inaczej, jak tylko nakazać inwestorowi w drodze decyzji administracyjnej rozbiórkę budynku wybudowanego bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia. Protokół z kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [...] kwietnia 2011 r. sporządzony został dla wielu budynków wybudowanych samowolnie na działce nr [...] przy ul. [...] P. w K. Przedmiotowy budynek magazynu na drewno o powierzchni zabudowy 148,00 m2, oznaczony jako nr 7 w załączniku graficznym, jest jednym z budynków poddanych kontroli. W aktach sprawy organ I instancji zamieścił kopię protokółu i załącznika poświadczone za zgodność z oryginałem, co wypełnia art. 76a § 1 k.p.a. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą “[...]" w K. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego poprzez dwukrotne wydanie postanowienia legalizacyjnego, pierwszego w dniu [...] września 2008 r., a następnie postanowienia z dnia [...] września 2011 r., przy czym oba postanowienia należy zdaniem skarżącego uznać za wadliwe, czego konsekwencją jest naruszenie art. 48 Prawa budowlanego; 2. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 76 a poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przyjęcie za dowód i oparcie się przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie na kserokopii protokołu oraz załącznika nr 1 do protokołu kontroli z dnia 14.04.2011 r. w sytuacji kiedy w/w przepisy wprost statuują kiedy i w jakiej formie może to nastąpić, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, zarówno I jak i II instancji w szczególności przejawiające się w tym, iż organ I oraz II instancji nie wskazał dowodów na których się oparł uznając fakty za uzasadnione, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji kiedy wskazane w odwołaniu naruszenia obligowały do jego zastosowania. W skardze wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. organ wszczął postępowania administracyjne, w sprawie samowolnie wybudowanych budynków na obszarze kolejowym na działce [...] przy ul. P. w K.. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2008 r. organ zobowiązał stronę do dostarczenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego. Kolejno postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., niejako po raz wtóry zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, po czym niespełna kilka dni później pismem z dnia [...] września 2011 r. (postanowieniem nr [...]) postanowił wezwać stronę do dostarczenia dokumentów tam wskazanych. W ocenie skarżącego, doszło do wydania dwóch postanowień w tej samej sprawie. Kierując się zaś zasadą res iudicata, drugie z wymienionych postanowień było niedopuszczalne, natomiast pierwsze z nich jest sprzeczne z zasadami cechującymi postępowanie administracyjne, gdyż nie wymienia wprost jakie dokumenty strona winna dostarczyć. Nadto postanowienie nie precyzuje, którego z usytuowanych budynków dokumentacja ma się tyczyć. Konsekwencją powyższego jest naruszenie przepisów prawa materialnego regulującego kwestię postępowania legalizującego samowolnie postawionego obiektu. W skardze zarzucono, iż organ do wydania niniejszej decyzji posłużył się kserokopią protokołu z dnia [...].04.2011r. w sposób sprzeczny z przepisami postępowania administracyjnego, gdyż oparł się na samej kserokopii dokumentu pochodzącego z innej sprawy, tj. z odrębnie toczącego się postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W ocenie skarżącego jest to niedopuszczalne, gdyż organ chcąc przy wydawaniu decyzji powołać i oprzeć się na dokumencie urzędowym, winien go urzędowo poświadczyć, a dopiero taki urzędowo poświadczony dokument powinien znajdować się w aktach sprawy i stanowić przedmiot ustaleń faktycznych. Jednocześnie z protokołu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie wynika czy osoby przeprowadzające kontrole posiadały należyte umocowanie organu i uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W ocenie skarżącego decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 roku oraz organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2012 roku zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 107 k.p.a. w zakresie przywołania właściwej podstawy faktycznej, gdyż uzasadnienia faktyczne obu decyzji nie zawierają elementów obligatoryjnych wymaganych przez w/w przepis. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 roku powołał w sentencji decyzji niewłaściwą podstawę prawną nakazującą ewentualną rozbiórkę budynku. W ocenie skarżącego podstawą rozbiórki jest przepis art. 48 ust. 1 w zw. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a nie jak wskazał organ I instancji art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 i art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego. W skardze podniesiono, iż konsekwencją nieuwzględnienia przez organ II instancji argumentacji odwołującego się oraz niedostrzeżenie z urzędu uchybień jakich dopuścił się organ I instancji było wydanie przezeń wadliwej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 roku, utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji, zamiast zastosowania przepisu wskazanego w art. 138 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to z kolei, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroluje się prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżący inwestor wybudował magazyn na drewno, na działce nr [...] na obszarze kolejowym, terenie zamkniętym, przy ul. [...] P. w K., o powierzchni zabudowy 148,00 m 2, bez wymaganego prawem pozwolenia (art. 28 Prawa budowlanego), dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Legalizacja obiektu budowlanego łączy się z koniecznością spełnienia określonych przesłanek. Dostrzegając możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora określone obowiązki wymienione w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ I instancji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na M. D. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w tym artykule tj.: zaświadczenia wydanego przez Prezydenta K. o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy Prawo budowlane. Okolicznością niekwestionowaną w sprawie także przez samego inwestora jest fakt, iż mimo wyznaczonego terminu, inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego, w wyniku rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, nałożyły na skarżącego obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku. Wskazać trzeba, iż nie jest rzeczą organów tak długie prowadzenie postępowania, aż inwestor wejdzie w posiadanie dokumentów, których przedłożenie nakazał organ. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. (znajdująca swoje rozwinięcie w dalszych przepisach, jak art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a.), która zobowiązuje organy do podejmowania działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis ten nie przenosi jednakże ciężaru dowodu wyłącznie na organ prowadzący postępowanie. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10 (LEX 784265), w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie niewątpliwe było, że inwestor obiektu nie skorzystał z możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego. Sąd całkowicie podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. Działanie takie znajduje swoje umocowanie w treści przepisów art. 48 ust. 4 i art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. Art. 48 ust. 4 stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis art. 48 ust. 1. Ostatni z powołanych przepisów przewiduje, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy dążyły do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a zarazem tok całego postępowania dowodzi , że organy umożliwiły skarżącemu przedstawienie dokumentów w odpowiednim , realnym terminie. Należy jeszcze dodać, że skarżący został pouczony o skutkach niewykonania nałożonych obowiązków. Skoro, jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, obiekt będący przedmiotem kontrolowanego postępowania zrealizowany został bez pozwolenia na budowę (a więc samowolnie), a skarżący nie przedstawił dokumentów, organ był obowiązany orzec o obowiązku jego rozbiórki. Jakkolwiek postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej prowadzone jest w interesie inwestora, to należy wskazać, że inwestora nie można zmusić do wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W przypadku nie wywiązania się z tychże inwestor musi liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nieprzedłożenie dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego powoduje niemożność przejścia do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane i rodzi konieczność wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie mógł bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niewypełnienia w oznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Reasumując, kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, opisana wyżej procedura stanowi jedyną prawną drogę legalizacji samowoli budowlanej. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku niemożliwa była ocena dokonanej inwestycji. W niniejszej sprawie bezpośrednią podstawą wydania nakazu rozbiórki był właśnie fakt, że w wyznaczonym terminie inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. W takiej sytuacji nie było możliwe zalegalizowanie samowolnie powstałego obiektu a organ był zobowiązany usunąć skutki samowoli poprzez nakazanie rozbiórki. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie należycie, co do zasady z poszanowaniem procedury administracyjnej. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi wskazujące, iż wydano w sprawie dwa tożsame postanowienia w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Wyjaśnić należy, iż wydane postanowienie nr [...] z dnia [...] września 2008 r. nie określało precycyzjnie jakiego budynku dotyczy, jednakże zawiadomieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego skonkretyzował przedmiot postanowienia i poinformował inwestora, że postępowanie dotyczy budynku administracyjno-magazynowego o powierzchni 108,60 m2 (oznaczonego jako nr 1 w załączniku graficznym do protokółu z kontroli z dnia [...] kwietnia 2011 r.), które to zawiadomienie zostało skutecznie doręczone stronie skarżącej (sprawa dotycząca przedmiotowego budynku prowadzona jest w Sądzie pod sygn. akt VII SA/WA 1368/12). Tymczasem bezspornym jest, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w niniejszej dotyczyło legalizacji magazynu na drewno, na dz. nr [...] terenu zamkniętego przy ul. [...] P. w K., o powierzchni zabudowy 148,00 m2. Nie można zatem uwzględnić zarzutu, iż doszło do wydania dwóch postanowień w tej samej sprawie, powaga rzeczy osądzonej zachodzi bowiem wówczas, gdy wystąpi tożsamość przedmiotowa (tożsamość sprawy) i tożsamość podmiotowa (tożsamość stron). Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanym przypadku, gdyż postanowienie z dnia [...] września 2011 r. jak wskazano powyżej dotyczy innego obiektu budowlanego, tj. magazynu na drewno. Sąd nie uwzględnił także zarzutu podania niewłaściwej podstawy prawnej w decyzji organu I instancji. Z sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 20112 r., nr [...] wynika bowiem, iż organ poddał za podstawę rozstrzygnięcia m.in. art. 48 ust. 1 w zw. ust 4 oraz z art. 83 ust. 3 Prawa Budowlanego. Nie podzielił także Sąd zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się kserokopia protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r., powyższe spowodowane było faktem, iż kontrola dokonana przez organ nadzoru budowlanego odnosiła się do kilku obiektów budowlanych wzniesionych na nieruchomości należącej do inwestora. Organ prawidłowo prowadził postępowania odrębnie w stosunku do każdego obiektu, dlatego też nie było możliwym, aby w każdych aktach administracyjnych znajdował się oryginał niniejszego protokołu. Kserokopia dokumentu została potwierdzona z zgodność z oryginałem i parafowana przez pracownika urzędu. W tym miejscu zauważyć należy, iż osoba wykonująca kserokopię protokołu nie wskazała w sposób czytelny swego imienia i nazwiska, oraz stanowiska służbowego jednakże uchybienie to nie stanowi, w ocenie Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonych orzeczeń, bowiem nie miało ono wpływu na wynik sprawy, a tylko taka wadliwość orzeczenia mogła skutkować wydaniem wyroku uchylającego. Mając na względzie dotychczasowe rozważania i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.