VII SA/Wa 1385/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę I. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Prezydent [...] udzielił dla [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na rozbiórkę budynku administracyjno-biurowego przy ul. [...]zlokalizowanego na działkach ew. nr [...], [...] z obrębu [...]w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło [...] Zarząd Mienia kwestionując wydaną decyzję. II. Postanowieniem z [...] maja 2021 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] Zarządu Mienia od decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Organ wyjaśnił, że Zarząd Mienia jest jednostką organizacyjną [...] nieposiadającą osobowości prawnej, prowadzoną w formie jednostki budżetowej. Nadzór nad działalnością Zarządu sprawują organy [...] w zakresie ich kompetencji. W myśl § 37 ust. 3 pkt 2 statutu [...] przyjętego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia 10 stycznia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 23, poz. 875), Prezydent gospodaruje mieniem Miasta. Zarząd Mienia [...] stanowi jednostkę organizacyjną za pośrednictwem której Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych komórek należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...]. Podkreślenia wymaga również, że z załączonego do odwołania pełnomocnictwa z dnia 6 kwietnia 2018 r. wynika, że zostało ono udzielone przez Prezydenta [...]. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony (tak wyrok NSA z 29 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2175/19). Przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby on również stroną w sprawie, którą rozstrzygał. W tym zakresie można stwierdzić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (tak wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1387/12). III. Skargę na powyższe postanowienie wniosło [...] Zarząd Mienia zaskarżając je w całości i zrzucając naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] z 9 kwietnia 2021 r., 2. art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie Zarządu Mienia [...] prawa do reprezentowania i ochrony interesu prawnego, a także pozbawienie możliwości wykonywania obowiązku zarządzania składnikami majątku, 3. art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, 4. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1817) w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 920) w zw. z art. 28 ust. 1a i art. 82 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydał Prezydent [...] działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest Zarząd Mienia [...] wykonujący zadania z zakresu zarządzania składnikami majątku, w tym przypadku - nieruchomościami sąsiadującymi z planowaną inwestycją, w wyniku czego Zarząd Mienia [...] został pozbawiony możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia ochrony prawnej. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody i orzeczenie o kosztach postępowania. Odnosząc się do kwestii posiadania przez Zarząd Mienia [...] przymiotu strony w postępowaniu oraz tym samym legitymacji skargowej wskazano, że decyzja Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2021 r. została wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (starosta). Kompetencja Prezydenta [...] do rozstrzygania przedmiotowej sprawy wynika z tego, że prezydent miasta na prawach powiatu pełni w takich miastach funkcję starosty - art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Status [...] jako miasta na prawach powiatu nie budzi przy tym wątpliwości w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju [...]. Prezydent miasta na prawach powiatu, prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wykonuje zadania powiatu, co do zasady przynależne staroście. Nie jest zatem tak, że realizuje on zadania (tej samej jednostki) samorządu terytorialnego poprzez orzekanie w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej zarzadzania mieniem tej jednostki, co wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia praw i obrony przez taka jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana przez Prezydenta [...] jako organ architektoniczno-budowlany (starostę) wykonywał on zadania przekazane mu ustawą do właściwości powiatu, który jest odrębną od gminy jednostką samorządu terytorialnego. Źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżący wynika natomiast z prawa własności nieruchomości sąsiedniej, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, dz. ew. nr [...] z obrębu [...], która stanowi składnik majątkowy innej osoby prawnej, jaką jest gmina. Zwrócić przy tym należy uwagę na prawidłowe, odróżniające od nazwy organu określenie nazwy strony odwołującej jako Zarząd Mienia [...]. Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić trzeba, że o ile organy jednostek samorządu terytorialnego posiadają podwójny charakter, gdyż z jednej strony są organami osoby prawnej, a z drugiej organami administracji publicznej i w tym zakresie co do zasady działają w innych formach prawnych (odpowiednio cywilnoprawne, niewładcze i administracyjnoprawne, oparte na imperium), to w okolicznościach niniejszej sprawy podstawowe znaczenie ma to, że strona skarżąca prawo do odwołania wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. Wydając decyzję Prezydent [...] działał jako starosta. Treść art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie pozostawia wątpliwości, że dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego - starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). Prawo do sądu wyrażone tak w art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Natomiast sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne kreuje zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Samodzielność tych jednostek kończy się zaś tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. W okolicznościach niniejszej sprawy to nie skarżący Zarząd Mienia [...] jest inwestorem, ale podmiot prywatny. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływaniu państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela. Podsumowując wskazano, że prawo do odwołania wywodzone jest z uprawnień majątkowych gminy, a nie działania w sferze imperium. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest niezasadna. Przede wszystkim należy podkreślić, że udział jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, w sytuacji w której organ wykonawczy tej jednostki jest właściwy do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, ani nie jest jednoznacznie uregulowany prawnie, ani też nie jest jednolicie traktowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto zatem w tym względzie przeanalizować stanowisko wyrażone w uchwałach NSA dotyczących podobnej materii, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, wyrażony został pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczana przepisami prawa materialnego. Może być ona zatem - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć również rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie i winien to uwzględniać z urzędu przy orzekaniu. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza w ocenie Sądu możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego, niejako równolegle do roli organu działającego władczo. Tego rodzaju pogląd znalazł kontynuację w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno więc postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. W procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi zatem potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Stosownie do treści tej uchwały, pozostaje aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Podobny pogląd prawny na ową niekiedy dychotomiczną rolę organów zaprezentowano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, dotyczącym uprawnienia gminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) tej gminy. Podkreślono wówczas, że "wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Jak dalej w tym wyroku podniesiono, art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nadto stwierdzono, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". W kontekście powyższego należy przyjąć, że co do zasady powierzenie przez przepisy prawa organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do wydania decyzji administracyjnej powoduje, że ta jednostka samorządu terytorialnego nie może już być stroną postępowania w tej konkretnej sprawie administracyjnej. Jakkolwiek Sąd staje na stanowisku, że nie jest to reguła wyłączna i bezwzględna, wszak może zaistnieć sytuacja uzasadniająca dopuszczenie do udziału w sprawie, to jednak w tym stanie faktycznym nie zachodziła owa szczególna sytuacja, która umożliwiałaby przyjęcie, że [...] Zarząd Mienia był stroną postępowania administracyjnego, w którym Prezydent [...] wydał decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę. Po pierwsze, Strona stara się wykazać, że jest podmiotem w istocie odmiennym od Prezydenta [...]. Tymczasem Wojewoda trafnie zauważa, powołując się na statut [...], że Zarząd Mienia działa z upoważnienia Prezydenta [...], który reprezentuje miasto [...]. Po drugie, Strona Skarżąca poza ogólnym wskazywaniem na naruszenia procesowe oraz na potrzebę ochrony jej praw z zakresu dominium nie podnosi żadnych szczególnych i wyjątkowych okoliczności, które mogłyby wskazywać, że [...] należy przyznać status strony postępowania administracyjnego w celu obrony takich jej praw, których nie można było uwzględnić w ramach ocen dokonywanych przez organ architektoniczno-budowlany jakim jest Prezydent [...]. Sąd z uwagi na dominujące obecnie orzecznictwo wskazuje, że nie jest jakimkolwiek uzasadnieniem dopuszczenia do udziału w sprawie to, że Prezydent [...] wykonuje zdania starosty (organu architektoniczno-budowlanego). Z kolei orzecznictwo na które powołuje się Strona nie reprezentuje wiodącego nurtu w tym zakresie. Wskazać nadto w tym miejscu należy, że tutejszy Sąd postanowieniem z 29 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 309/19 wobec istniejącej w orzecznictwie rozbieżności w omawianej kwestii, zwrócił się do NSA o podjęcie uchwały w tym zakresie, jednakże postanowieniem z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 NSA pozostawił przedstawione zagadnienie bez rozpoznania. W zasadzie wiodącym zarzutem prezentowanym w sprawie jest wskazywany przez Zarząd Mienia [...] brak uwzględnienia faktu, że w wyniku wykonania decyzji Prezydenta [...] obiekt budowlany położony na działkach ew. nr [...]i w części na działce ew. nr [...] z obrębu [...]nie będzie mógł samodzielnie funkcjonować. Sąd nie uznaje jednak, aby kwestia ta mogła przesądzać o dopuszczeniu Skarżącej do udziału w postępowaniu i że w należyty sposób praw miasta nie mógł zagwarantować organ prowadzący postępowanie - Prezydent [...]. Wskazać bowiem należy, że Skarżąca nie ma tytułu prawnego do nieruchomości objętych wnioskiem inwestora, a jej żądanie wynika z braku akceptowania rozbiórki obiektu umiejscowionego na działkach ewid. [...] i [...]. Podawane okoliczności wbrew ocenie skargi były przedmiotem rozważań organu I instancji, a przede wszystkim kwestia wzajemnych relacji dwóch właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości i chęci rozbiórki przez jednego z nich obiektu stojącego na dwóch nieruchomościach podlega ocenie i rozstrzygnięciu sądu powszechnego, a nie administracyjnego. Nie można więc przyjąć, że skoro [...]znało stan istniejący na działkach [...], [...] oraz [...] (w części) i nie podejmowało żadnych skutecznych działań zmierzających do prawnego uregulowania owego stanu, o czym wiedział także organ wykonawczy miasta - Prezydent, będący zarazem organem architektoniczno-budowlanym, to w tej chwili poszukiwanie ochrony prawnej przed sądem administracyjnym, w sprawie w której badane jest to, czy inwestor rozbiórki legitymuje się odpowiednim tytułem prawnym do nieruchomości, nie może zostać uznane za prawidłowe a zarazem skuteczne. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości to, że odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta [...] wniosło [...], które nie było stroną postępowania administracyjnego, gdyż [...] co do zasady nie jest stroną postępowań administracyjnych, w których decyzję administracyjną wydaje jej organ - Prezydent [...], nawet wówczas gdy działa jako starosta w sprawie z zakresu administracji rządowej. Skarżąca nie przedstawiła również żadnych uzasadnionych argumentów za tym, zwłaszcza z perspektywy charakteru prowadzonego postępowania i obowiązków organu, aby brać udział w sprawie. Skoro więc odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania, trafnie organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził jego niedopuszczalność. Żaden z zarzutów skargi nie jest zatem zasadny. Wbrew twierdzeniom Strony, organ nie naruszył przepisów procesowych (zarzut nr 1) i w wystarczającym stopniu rozpatrzył zebrany materiał dowodowy. Nie naruszono także art. 28 k.p.a. poprzez pozbawienie Zarządu Mienia [...] prawa do reprezentowania i ochrony interesu prawnego tej jednostki samorządu terytorialnego. W postępowaniu budowlanym, a taki charakter ma również postępowanie o wydanie pozwolenia na rozbiórkę, interes prawny strony ocenia się wobec ograniczonego kręgu podmiotów wynikającego z art. 28 ust. 2 P.b. Nadto, sens rozpoznawanej sprawy polega na tym, że interes jednostki samorządu terytorialnego miał być uwzględniony przez organ wykonawczy tej jednostki działającej w postępowaniu jako organ administracji publicznej. Jest to podstawowa zasada ochrony praw tej jednostki samorządowej, zaś wyłącznie wyjątkiem ewentualne dopuszczenie miasta do udziału w sprawie. Jak wskazano, nie naruszono także art. 134 k.p.a. i słusznie przepis ten zastosowano. Nie ma także uchybienia wskazywanego w zarzucie nr 4 skargi, bowiem bazuje on na przekonaniu, że innym organem jest Prezydent [...] działający jako starosta a innym podmiotem jest [...]reprezentowane przez Zarząd Mienia, upoważniony do tego przez Prezydenta [...]. Kwestia tej zależności w orzecznictwie NSA jednolicie traktowana jako nie mająca żadnego wpływu na prawo takiej strony do udziału w postępowaniu. Podkreślany jest obowiązek organu do uwzględniania interesu prawnego takiej jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym w sprawie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.