VII SA/Wa 1386/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A. B. i A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 1386/10 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z zażaleniem A. B. oraz A. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] maja 2010r. nakładające na G. P. oraz M. P. obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia murowanego między posesjami przy ul. [...] i [...] w [...] zawierającej ocenę prawidłowości wykonania w/w robót oraz ich zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Sprawa dotycząca ogrodzenia murowanego wybudowanego pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...] w [...] była już przedmiotem postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] października 2007r. (nakazującą rozbiórkę w/w ogrodzenia) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na uchybienia z zakresu prawa procesowego, jak również na konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2008r., sygn. akt: VII SA/Wa 1445/08, oddalił skargę A. B. na w/w rozstrzygnięcie organu drugiej instancji. Mając na uwadze zalecenia wynikające z treści decyzji z dnia [...] lipca 2008r., PINB w toku kontynuowanego postępowania postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. nałożył na inwestorów — G. P. oraz M. P. — obowiązek -1- przedłożenia oceny technicznej wykonanych prac w kontekście obowiązujących norm i przepisów techniczno — budowlanych. Zażalenie na w/w rozstrzygnięcie złożyli A. B. i A. B., wnosząc o jego uchylenie w całości. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy wskazał, że wnoszący odwołanie — A. B. i A. B. — nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Legitymację strony do wniesienia odwołania (zażalenia) należy oceniać według przepisów kpa. Powołując się na treść art. 28 kpa oraz stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym organ wskazał, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, z tym że interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone wyłącznie z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Na gruncie niniejszej sprawy normą będącą materialnoprawną podstawą działania organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji jest art. 81 c ust. 2 ustawy-Prawo budowlane. Organ podkreślił, że postanowienie wydane na podstawie w/w przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania (tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku), bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 w/w ustawy jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (tj. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót), właściciel lub zarządca obiektu, którego dotyczy dane postępowanie. Z akt sprawy wynika, iż skarżący są właścicielami nieruchomości przy ul. [...] w [...], sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowana jest sporna inwestycja. W świetle powyższych rozważań A. B. i A. B. nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej w zakresie prawidłowości -2- wykonania przedmiotowych robót budowlanych oraz ich zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi; nie są bowiem uczestnikiem procesu budowlanego, jak też właścicielami (zarządcą) nieruchomości, na której usytuowane jest sporne ogrodzenie. W tym stanie rzeczy organ w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe. Już na marginesie organ dodał, że zapisy żądanej oceny technicznej pozwolą organowi pierwszej instancji zweryfikować, czy wykonane prace spełniają wymogi określone w normach i przepisach techniczno — budowlanych, a więc czy przedmiotowe ogrodzenie kwalifikuje się do pozostawienia w istniejącym stanie, czy też konieczne jest wykonanie określonego zakresu prac celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Powyższe ustalenia będą stanowić podstawę do podjęcia merytorycznej decyzji kończącej sprawę co do istoty, a tym samym A. B. i A. B. będą uznani za stronę w dalszym postępowaniu dotyczącym ogrodzenia murowanego wybudowanego pomiędzy nieruchomościami przy ul. [...] i [...] w Warszawie. A. B. i A. B. złożyli skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie sposób zgodzić się z którąkolwiek z konkluzji [...] WINB. Po pierwsze nieprawidłowy jest wniosek, iż A. B. i A. B. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym objętym treścią art. 8lc ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazali, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu winien być oceniany w oparciu o art. 28 kpa a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślili także, że decyzją z dnia [...] października 2007r. organ nakazał rozbiórkę samowolnie realizowanego ogrodzenia między w/w nieruchomościami, o wysokości zmiennej od 2,30 m -3,15 m i 3,75 m. Mimo, iż [...] WINB uchylił przedmiotową decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wykazał jedynie naruszenie trybu procedowania, a nie błędną wykładnię prawa materialnego. Nie stanowiło bowiem wątpliwości w uznaniu żadnego z rozpoznających sprawę organów, iż przy budowie przedmiotowego ogrodzenia doszło do naruszenia prawa budowlanego, -3- poprzez niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy -Prawo budowlane. W związku z powyższym, w przedmiotowej sprawie nie może być mowy o zastosowaniu art. 28 ust. 2 w/w ustawy, a zatem status strony postępowania należy ustalać na zasadach ogólnych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jako swój interes prawny skarżący wskazali art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż nie może budzić wątpliwości, iż zbyt wysokie ogrodzenie nie zapewnia poszanowania ich interesów, a wręcz przeciwnie. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie ocenił merytorycznie postanowienia PINB natomiast nie powinno budzić w sprawie wątpliwości, że przy budowie przedmiotowego ogrodzenia doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa budowlanego albowiem niedopełniono obowiązków, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt. 3. W konsekwencji żądanie przedstawienia ekspertyzy, o której mowa w art. 81 c ust. 2 jest bezzasadne i zmierza do przedłużenia postępowania. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciem organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, iż wnoszący zażalenie A. i A. B. nie posiadają legitymacji czyli interesu prawnego do skutecznego wszczęcia postępowania zażaleniowego. Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 kpa, który wskazuje, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie przyjmuje się, że interes prawny musi znajdować oparcie na przepisie prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie organ odwoławczy uznał, że skarżący nie posiadają tak pojmowanego interesu prawnego. I tak należy podkreślić, że zaskarżone zażaleniem rozstrzygnięcie to postanowienie wydane w oparciu o art. -4- 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w sytuacjach w nim określonych organy nadzoru budowlanego mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obowiązek dostarczenia w określonym terminie ocen technicznych i ekspertyz. Zarówno w doktrynie jak w orzecznictwie prezentowany jest obecnie - na gruncie tego przepisu jednolity pogląd co do tego, że obowiązki wynikające z tego przepisu mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznać należy, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dn. 23 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1407/05 Lex nr 321507). Składających zażalenie skarżących nie można uznać za żaden z podmiotów określonych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Obowiązek dostarczenia wymienionej ekspertyzy nałożono na właściciela nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] i jednocześnie inwestora, a z postanowienia nakładającego niniejszy obowiązek nie wynikają dla skarżących żadne obowiązki. A zatem należało przyjąć, że postanowienie to nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach skarżących, nie wpływa też bezpośrednio na ich prawa i obowiązki, w żaden sposób nie ogranicza korzystania z przysługujących im praw. W konsekwencji powyższego nie można przyjąć, iż w postępowaniu tym skarżący posiadają przymiot strony. Takie stanowisko zajął także NSA w wyroku z dnia 22.11.2006r. w sprawie II OSK 1407/05 wskazując, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (LEX nr 321507). Należy w tym miejscu podkreślić, że postanowienie, którym organ nadzoru budowlanego nakłada omawiane obowiązki ma jedynie charakter dowodowy i podejmowane jest w postępowaniu, które albo jest samodzielnym postępowaniem albo stanowi cześć innego toczącego się już postępowania i stanowi podstawę do zebrania dowodów w sprawie "głównej". W postępowaniu tym organ wydający postanowienie winien odrębnie ustalić krąg podmiotów posiadających interes prawny, który nie musi być tożsamy w kręgiem stron postępowania "głównego". Jak wynika z akt sprawy postępowanie, w którym wydano postanowienie w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego było jedynie postanowienie wpadkowym, w toku innego postępowania wszczętego w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie murowanego ogrodzenia -5- na granicy działek przy ul. [...] w [...]. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący w tej - głównej - sprawie posiadają przymiot strony. Nie oznacza to jednak samo przez się - jak zostało wyżej wskazane, że przymiot ten posiadają w sprawie nałożenia na inwestorów G. i M. P. obowiązków, o których mowa w art. 81 c ust.2 cyt. prawa. Konkludując prawidłowo organ odwoławczy - w oparciu o art. 138§1 pkt. 3 w zw. z art. 144 kpa umorzył postępowanie zażaleniowe w niniejszej sprawie. Tym samym zarzuty zawarte w skardze nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Jedynie na marginesie niniejszych rozważań - odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżących organ nie ustalał kręgu stron w niniejszym postępowaniu w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wprost powołuje się na przepisy art. 28 - 30 kpa, które - także w ocenie Sądu - statuują przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Niezasadny jest również zarzut nieodniesienia się przez organ odwoławczy merytorycznie do postanowienia PINB. Organ odwoławczy w każdej sytuacji ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać czy środek zaskarżenia pochodzi od strony postępowania. W przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego we wszczęciu postępowania zażaleniowego zobowiązany jest umorzyć postępowanie zażaleniowe bez merytorycznej oceny rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym Sąd również nie może odnieść się do zarzutów zmierzających do podważenia zasadności postanowienia PINB z dnia [...] maja 2010r. Z tych względów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna a nie będąc związany granicami ani wnioskami skargi ani też powołaną podstawą prawną - badając legalność rozstrzygnięcia nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania postanowienia z obrotu prawnego. W konsekwencji skargę należało oddalić. Wobec powyższego - na podstawie art. 151 w\w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. -6-