VII SA/Wa 1388/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi M. B.-S., A. S., C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r., ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. S., M. B.-S. i A. S. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]) umarzającej postępowanie w sprawie legalności robót - zabudowy rowu melioracji szczegółowej na działkach M. i D. B. o nr ew. [...],[...] w [...]. Organ podzielił stanowisko organu wojewódzkiego, że zachodziła podstawa do umorzenia postępowania w ww. sprawie skoro ustalono, że przez opisane działki nie przebiega rów melioracji szczegółowej. Na tej podstawie organ stwierdził, że decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ dodał, że decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie doręczono C. S., M. B.-S. i A. S., jednak uchybienie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Podał na koniec, że zarzuty odwołania nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożyli M. B.-S., A. i C. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz ich zmianę poprzez stwierdzenie nieważności badanej decyzji i zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. rażące naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 k.p.a. skutkujące odmową stwierdzenia nieważności decyzji z pominięciem oczywistego i rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 - 3, art. 65 ust. 1, art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 15 k.p.a., 2. niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wskazali na pismo [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...] maja 2012 r. (dołączone do skargi), z którego wynika, że na działce o nr ew. [...] istnieje drenaż i rów melioracji wodnych szczegółowych symbol "R-l" w km 1+130. Nie jest więc prawdą, że przez działkę pp. B. nie przebiega rów melioracji szczegółowej, zatem postępowanie nie było bezprzedmiotowe. W ocenie skarżących, wbrew twierdzeniom organów, badana decyzja rażąco naruszyła przepisy k.p.a. i ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Podane normy nie wymagają interpretacji, a negatywne skutki społeczno-gospodarcze są aż nadto widoczne w postępującej degradacji budynku oraz gruntu skarżących. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi dodając, że rozważył materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji. Natomiast załączone do skargi pismo sporządzono 31 maja 2012 r., a więc po wydaniu decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. Oceniając prawidłowość kontrolowanych decyzji pod kątem powyższych zasad, stanowisko organów należało uznać za przedwczesne. Trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że uznanie naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji. W piśmiennictwie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym przesłanką niezbędną - ale niewystarczającą - do uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa jest oczywistość naruszenia prawa. O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący decyduje bowiem również ocena skutków społeczno-gospodarczych. Chodzi o takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W niniejszej sprawie zaznaczyć również trzeba, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mówi o rażącym naruszeniu prawa, a zatem może dotyczyć zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W takim samym stopniu mogą być bowiem naruszone przepisy prawa materialnego, jak i zasady procesowe, pomimo iż nie w każdym przypadku naruszenie prawa procesowego będzie mogło być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Chodzi o takie naruszenie przepisów postępowania, które wyczerpuje przesłanki do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2010r., sygn. akt. I OSK 1514/09, LEX nr 745056). W piśmiennictwie i orzecznictwie podkreśla się bowiem, że system weryfikacji decyzji w postępowaniu administracyjnym oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko ściśle określone wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1999r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092 oraz B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 702). Wskazuje się przy tym, że decyzja jest wprawdzie traktowana, jako akt dotknięty wadami materialnoprawnymi, jednak powodem ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, ale również uchybienie istotnym zasadom postępowania. W niniejszej sprawie ocenie organów w trybie art. 156 § 1 k.p.a. podlegała decyzja umarzająca postępowanie, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Dodać zatem trzeba, że w świetle podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy stanowiącej jej przedmiot. Umorzenie postępowania administracyjnego jest natomiast instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady, tak więc nie może być interpretowane rozszerzająco. Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga bowiem o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, przyjmując jedynie, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, kończąc jej zawisłość w danej instancji. Wobec przedstawionych rozważań informacje podane w piśmie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia 31 maja 2012 r., a więc po wydaniu decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. - to jest okoliczność, że na działce nr. ew. [...] zlokalizowany jest drenaż i rów melioracji wodnych szczegółowych, a na działce nr ew. [...] urządzeń melioracyjnych nie zewidencjonowano - mogły stanowić jedynie podstawę do wznowienia podstępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Niemniej z akt sprawy oraz samego uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. wynika, że organ powiatowy w tej dacie posiadał wiedzę o tym, że na działkach pp. B. - poprzedni właściciel - wykonał roboty polegające na przedłużeniu istniejącego otwartego rowu rurą z PCV fi 250. Fakt ten potwierdza jednoznacznie oświadczenie D. B. złożone do protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy w dniu [...] maja 2011 r. Nadto, w pkt. 20 tego protokołu pt. Inne ustalenia przedstawiciele organu potwierdzili powyższych fakt, odnotowując, że przepływ rurą z PCV zakopaną w ziemi jest prawidłowy, rura jest drożna. W tym stanie rzeczy organy nadzoru w niniejszej sprawie zobowiązane były ocenić, czy w opisanej wyżej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umarzając postępowanie nie naruszył art. 105 § 1 k.p.a w sposób, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organy winny mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 p.b. przepisy ustawy Prawo budowlane nie naruszają przepisów ustawy Prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi regulacjami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych - a więc jedynie w przypadku jednoznacznego ustalenia, że wykonano urządzenie wodne wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego - zastosowanie znajdują przepisy obu wymienionych ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego, oprócz pozwolenia wodnoprawnego będzie wymagało pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010r., sygn. akt II OSK 1654/09, LEX nr 746714). Wynik niniejszej sprawy, będzie zatem uzależniony od ustaleń organów poczynionych przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rzeczą organów będzie dokonanie oceny, czy - w świetle przedstawionej argumentacji i obowiązujących przepisów Prawa budowlanego w związku z regulacjami ustawy Prawo wodne - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. nie uchybił rażąco art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie w sprawie legalności opisanych robót, wykonanych na działkach działek o nr ew. [...],[...] w [...]. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżących o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu wojewódzkiego oraz ich zmianę poprzez stwierdzenie nieważności badanej decyzji wyjaśnić trzeba, że sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych, co oznacza, że w wyniku rozpoznania skargi nie wydają decyzji ' administracyjnych. Nie mogą zatem zaskarżonych decyzji również zmieniać. Jak wskazano na wstępie, w razie stwierdzenia, że kontrolowane decyzje w istotny sposób naruszają przepisy prawa materialnego lub procesowego sąd administracyjny - w zależności od rodzaju uchybienia - akty takie uchyla i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie nadzorcze w niniejszej sprawie zostało zatem przeprowadzone z istotnym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 7, 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w związku z art 156 § 1 k.p.a. Organy nie dokonały rzetelnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym, pod kątem przesłanek wymienionych w art 156 § 1 k.p.a. Stwierdzone, istotne uchybienia wymienionych przepisów postępowania obligowały Sąd do uchylenia - na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa - zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku wydano w oparciu o art. 152 ppsa.