VII SA/Wa 1389/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego samowoli budowlanej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2004 roku, znak [...] a także postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2004 roku o wznowieniu postępowania. II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. G. z kancelarii Prawnej [...], kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych oraz kwotę 159 (sto pięćdziesiąt dziewięć) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, łącznie kwotę 879 (osiemset siedemdziesiąt dziewięć) złotych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006r. w sprawie o sygn. akt IIOSK 50/06, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005r., sygn. akt VIISA / Wa 259/05, w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie . Wyrokiem z dnia 14 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę E. S. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego wskazując, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy zbiornika na nieczystości ciekłe z budynku mieszkalnego na działce nr ew. gr. [...], położonej w miejscowości [...], nakazał S. M. i T. M. w terminie do dnia 30kwietnia2004 r. uszczelnić zbiornik poprzez wykonanie izolacji zgodnie ze sztuką budowlaną, opracować i przedstawić organowi dokumentację powykonawczą wybudowanego zbiornika wraz z inwentaryzacją geodezyjną oraz opinią techniczną zbiornika zawierającą ocenę jego szczelności i przydatności do użytkowania oraz prawidłowości wykonania izolacji. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. S., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...]lutego 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 51 ust. 1 pkt i 2 i ust. 5 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji . W dniu 8 marca 2004 r. E. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem, wydanym dnia 29 marca 2004 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 149 § 1 kpa i art.145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną dnia [...] lutego 2004 r.. Po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...] września 2004r.,na podstawie art. 151 § 2 kpa, w związku z art. 146 § 2 kpa - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja ostateczna z dnia [...] lutego 2004 r. została wydana z wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a jednocześnie nie można jej uchylić, gdyż prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, to znaczy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a co za tym idzie, w wyniku wznowienia postępowania zostałaby wydana wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie przywołanej decyzji ostatecznej. Organ I instancji stwierdził, że przeprowadzono dodatkową wizję lokalną w dniu 30sierpnia2004 r., w wyniku której ustalono, iż zbiornik na nieczystości znajduje się w odległości 4,4m od budynku, 6,5m od najbliższego okna w ścianie podłużnej budynku, 6,5m od najbliższego okna w ścianie szczytowej, 20m od rowu melioracyjnego. W ocenie organu ustalone okoliczności, przy zapewnieniu wnioskującemu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, przemawiają za tym, iż nie ma podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Po rozpatrzeniu odwołania,, wniesionego przez E. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko zajęte przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w stosunku do sytuacji samowolnego wzniesienia zbiornika na nieczystości ciekłe, które jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym i zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, a wymienione w art. 3 ust. 9 ustawy Prawo budowlane — nie podlega rygorom przepisu art. 48 w/w ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną na powyższą decyzję przez E. S. stwierdził, iż zbiornik, którego dotyczy sprawa, jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy -Prawo budowlanego. Zdaniem Sądu zbiornik na nieczystości płynne połączony z istniejącym już budynkiem mieszkalnym nie jest też obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dającym się rozłączyć z budynkiem bez istotnego dla niego uszkodzenia, nie jest również częścią tego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu należy zatem uznać, że zrealizowane samowolnie przez inwestorów roboty stanowią inny przypadek robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego też organy prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 51 Prawa budowlanego. W świetle powyższej argumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 października 2005r.,na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - skargę oddalił. Skargę kasacyjną, do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł E. S. zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005r.. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: 1. naruszenie art. 2 i art. 21 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącemu ochrony jego prawa własności, naruszenie art. 64 ust 2 Konstytucji RP poprzez przyzwolenie na nierówne traktowanie współwłaścicieli nieruchomości, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz.. 2016 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, to jest przyjęcie, że przepis art. 51 prawa budowlanego nie rodzi oceny prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. naruszenie przepisów prawa procesowego t. j. art. 145 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), co mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd dokonał wnikliwej analizy tych zarzutów, skarga nie zostałaby oddalona. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej , skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Na skutek rozpoznania w/w skargi kasacyjnej zapadł opisany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2006r. w sprawie o sygn. akt IIOSK 50/06 W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeśli zatem wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) , a w rozpoznawanej sprawie przesłanka taka zaistniała, to Sąd zobligowany jest uwzględnić skargę kasacyjną bez względu na treść zarzutów kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. wznowiono postępowanie, zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i to w sytuacji, gdy w dniu 10 marca 2004 r. (data nadania skargi w UPT) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wpłynęła skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył , iż zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania, w przeciwieństwie do postępowania zwykłego oraz pozostałych trybów nadzwyczajnych, następuje w drodze postanowienia. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to datą wszczęcia postępowania wznowieniowego jest data postanowienia wydanego na mocy art. 149 § 1 k.p.a. . W wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wydana została, objęta przedmiotową skargą kasacyjną, decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r,. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. oddalił skargę na powyższą decyzję, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku kontrolując z kolei legalność decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. wyrokiem z dnia 17 marca 2005 r. również oddalił wniesioną skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotnym jest to, że zarówno postępowanie tzw. "zwykłe" zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2004 r, jak i postępowanie prowadzone w trybie wznowieniowym wszczęte były przez ten sam podmiot, z udziałem tych samych stron, oba postępowania dotyczyły tego samego przedmiotu i oba oparte były na tej samej podstawie prawa materialnego tj. przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r., niedopuszczalne ze względów przedmiotowych było wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. przez organ administracji. Ustawy procesowe, które regulowały postępowanie sądowoadministracyjne przed wejściem w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zawierały unormowań regulujących kwestię dopuszczalności, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Jednakże na ich tle zarówno w doktrynie (por. np. A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333; L. Żukowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265-270; T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne..., s. 180; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 273 i 274), jak i w orzecznictwie (por. uch. NSA z dnia 27 czerwca 2000 r, FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, s. 130 i 131) przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to należy uznać za aktualne także na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005 str. 154, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Moiczyk, M. Romańska, Postępowanie...). Dokonując bowiem analizy dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania po wniesieniu skutecznej skargi do sądu w kontekście zmian ustawowych dotyczących w szczególności postępowania przed sądami administracyjnymi, stwierdzić trzeba, iż brak jest podstaw, aby zająć w obecnym stanie prawnym inne, niż dotychczas zajmowane, stanowisko. W okresie obowiązywania art. 199 § 3 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, o niedopuszczalności takiego postępowania, w wyroku z dnia 20 lipca 1984 r. sygn. III SA 508/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 63) i w wyroku z dnia 10 stycznia 1991 r. sygn. I SA 1186/90 (niepubl.). W doktrynie zaś pogląd taki wyrazili m.in. A. Zieliński (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333) oraz M. Mincer-Jaśkowska (glosa do postanowienia NSA z dnia 30 sierpnia 1988 r. sygn. III SA 718/87, OSPiKA 1989, nr 7-12, s. 322). Po wejściu w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Sąd ten wypowiedział się w rozważanej kwestii w wyroku z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. II SA/Gd 1353/98 (OSP 2000, nr 5, poz. 81), uznając za niedopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego..L. Żukowski w glosie do tego wyroku (OSP 2000, nr 5, s. 265-270) podzielił w całości wyrażony w nim pogląd. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro wniesienie skargi do Sądu powoduje utratę przez organ administracji publicznej kompetencji do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań, to wydana w takim postępowaniu decyzja będzie dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest wprawdzie wniesienie skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania na skarżoną do Sądu decyzję, ale takie postępowanie sądowe zgodnie z art. 56 p.p.s.a. zostaje stosownie do art. 124 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) z urzędu zawieszenie. Jeżeli w wyniku postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 56 w/w ustawy, dojdzie do uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności tego aktu lub do wznowienia postępowania, sąd administracyjny, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 w/w ustawy winien umorzyć podjęte postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, (tak: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgodka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Sytuacja jednak przewidziana w art. 56 p.p.s.a. odmienna jest od tej jaka zaistniała w sprawie rozpoznawanej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko o niedopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że konsekwencją wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania było to, że prowadzone były dwie tożsame pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy. Ta kwestia uszła uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 14 października 2005 r. wydał zaskarżony wyrok, pomijając fakt, że w dniu 17 marca 2005 r. nastąpiło wydanie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku.. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w tych okolicznościach postępowanie przed Sądem pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie dotknięte zostało wadą nieważności wskazaną w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., bowiem postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku zostało wcześniej wszczęte i zakończone w tożsamej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji mając na uwadze okoliczności wyżej przytoczone winien też mieć na względzie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie II OSK 881/05, na mocy którego uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 marca 2005 r. oraz decyzję [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem . Dodatkowo wskazać należy, że rozpoznając sprawę po opisanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniesienie skargi do Sądu powoduje utratę przez organ administracji publicznej kompetencji do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnych postępowań, a wydana w takim postępowaniu decyzja będzie dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. . Wobec skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2004 r. niedopuszczalne ze względów przedmiotowych było wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. przez organ administracji, którą to decyzję poddano wcześniejszej kontroli Sądu. Konsekwencją wydania w niniejszej sprawie postanowienia o wznowieniu postępowania było to, że prowadzone były dwie tożsame pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy. Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.145§1pkt2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ) w związku z art. 156§1pkt1 kpa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r., poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004r. oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2004r. W punkcie II wyroku, Sąd orzekł w trybie art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm. ), zaś o kosztach postępowania - w punkcie III wyroku, w trybie art.250 w/w ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ, oceni dopuszczalność wniosku o wznowienie postępowania, w świetle powołanej wyżej argumentacji .