VII SA/Wa 1389/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. ze skargi M. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydata na kierownika apteki. skargę oddala Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Okręgowa Rada Aptekarska w Z. postanowieniem wyrażonym w formie uchwały z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 29 pkt 1, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 roku o izbach aptekarskich (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. nr 9 poz. 108 ze zm.) i art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego - tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), w związku z pismem [....] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w G. - Delegatura w Z. z dnia [...] 05.2007r., znak: [...] dotyczącym wyrażenia opinii o mgr farm. M. C. zam. w L. przy ul. S., wskazanej do pełnienia funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej w Z. przy ul. M. zaopiniowała negatywnie przedstawioną kandydaturę jako osoby nie dającej rękojmi należytego prowadzenia apteki, stosownie do art. 99 ust. 4a Ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne ( tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. nr 53 poz. 553 ze zm.). W uzasadnieniu organ podniósł, iż M. C. nie posiada 5-letniego stażu pracy w aptece, tym samym nie spełnia wymogów stawianych w art.88 ust.2 wyżej wymienionej Ustawy prawo farmaceutyczne. Przedmiotowej oceny długości stażu pracy dokonano na podstawie przedłożonych świadectw pracy i umów o pracę. Pismem z dnia 28 maja 2007 r. M. C. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, stwierdzając, że posiada 5-letni staż pracy aptece. Wskazała, że w aptekach ogólnodostępnych była zatrudniona przez okres 72 miesięcy i 15 dni. Po rozpatrzeniu tego zażalenia M. C. na powyższe postanowienie uchwałą z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz § 1 pkt 1 lit. c uchwały Nr [...] Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2004r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Rady (w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr [...] Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2004 r.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Okręgowej Rady Aptekarskiej w Z. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne kierownikiem apteki może być farmaceuta, który nie przekroczył 65 roku życia i ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku, gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. Organ potwierdził, że tak ogólnie sformułowany wymóg posiadania 3 albo 5-letniego stażu pracy może rodzić szereg wątpliwości interpretacyjnych, odnoszących się w szczególności do określenia podstawy prawnej świadczenia pracy, która może być zaliczona do wymaganego stażu, charakteru wykonywanej pracy oraz jej wymiaru czasowego. Ponadto gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 2 ustawy przywołanej ustawy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy praca musi być wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, a jeżeli nie ma takiego wymogu to jaki wymiar czasu pracy należy uznać za wystarczający. Za uprawione przyjął twierdzenie, że praca w aptece polega na tym, że zatrudniany zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz zatrudniającego i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez zatrudniającego, a zatrudniający - do zapłaty zatrudnianemu wynagrodzenia. Praca taka ma cechy stosunku pracy, a zastępowanie w takich przypadkach umowy o pracę umową cywilnoprawną jest zabronione na podstawie art. 22 § 12 Kodeksu pracy. W konsekwencji pojęcie "stażu pracy" wymaganego na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy odnosić należy do stażu pracy w ramach zatrudniania pracowniczego i tym samym stosować ogólne zasady prawa pracy dotyczące m. in. czasu pracy. Dlatego też Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej stwierdziło, iż wzorcem normatywnym dla ustalenia znaczenia wymogu określonego w art. 88 ust. 2 ustawy są regulacje odnoszące się do pracy wykonywanej w ramach stosunku pracy. Organ podkreślił przy tym, że nie oznacza to oczywiście, że inna praca w aptece, np. świadczona na podstawie umowy cywilnoprawnej nie będzie mogła być uznana za pracę w aptece, w rozumieniu art. 88 ust. 2 ustawy. Z tak przyjętych założeń wynika jedynie to, że wykładnia zwrotu: "5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece", dokonana w odniesieniu do osoby będącej przez wymienione okresy pracownikiem wykonującym prace w aptece, rzutować będzie na ustalenie jego znaczenia w odniesieniu do osób wykonujących pracę na innej podstawie prawnej niż stosunek pracy. Odnosząc wymóg "stażu pracy" do pracownika organ stwierdził, że zasadą powszechnie przyjętą przez ustawodawcę jest ograniczanie się wyłącznie do wskazywania wymaganej liczby miesięcy lub lat pracy bez określania, czy chodzi o pełny, czy też niepełny wymiar czasu pracy. Jednakże - powołując szereg analogicznych przepisów obowiązującego prawa - przyjął, że we wszystkich tych przypadkach ustawodawca odnosi się do pracy przeciętnej, realizowanej w pełnym, podstawowym zakresie, który może być ustalony na podstawie ogólnych przepisów prawa pracy, w szczególności Kodeksu pracy albo, w wyjątkowych przypadkach, na podstawie przepisów szczególnych. W rezultacie, jeżeli ustawodawca nie określił o jaki wymiar i normy czasu pracy chodzi, zasadnym jest zastosowanie wartości podstawowych. Odwołał się przy tym do art. 129 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy. Dlatego też ustalając wymagany okres pracy należy uwzględniać pracę wykonywaną co najmniej w jej podstawowym wymiarze, tzn. 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy. W ocenie Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej wniosek taki uzasadnia przede wszystkim wykładnia teleologiczna art. 88 ust. 2 ustawy. Ze względu bowiem na cel wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie, że osoba pełniąca funkcję kierownika apteki posiadać będzie niezbędną wiedzę o pracy w aptece oraz umiejętność wykonywania usług farmaceutycznych zastrzeżonych dla farmaceutów, a w konsekwencji zapewni prawidłowe kierowanie apteką, należy wyłączyć możliwość, że zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie dowolnego wymiar czasu pracy. W konsekwencji, ponieważ brak w przepisach wskazówek do określenia minimalnego wymaganego wymiaru czasu pracę, należy przyjąć, że chodzi o pracę w pełny wymiarze. W konkluzji Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej uznało, że M. C. -nawet przy założeniu, że jej praca w aptece na podstawie umowy zlecenia wykonywana była w wymiarze co najmniej odpowiadającym pełnemu etatowi, co nie zostało przez nią wykazane - nie posiada wymaganego w art. 88 ust. 2 ustawy -Prawo farmaceutyczne stażu pracy, a w konsekwencji nie może być pozytywnie zaopiniowana jako kandydatka na kierownika apteki ogólnodostępnej. Na marginesie Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich, farmaceuta, który nie wykonuje zawodu farmaceuty w aptece przez okres dłuższy niż 5 lat w ciągu ostatnich 6 lat, a zamierza podjąć jego wykonywanie w aptece, ma obowiązek zawiadomić o tym właściwą okręgową radę aptekarską i odbyć przeszkolenie uzupełniające trwające nie dłużej niż 6 miesięcy. Zgodnie z ust. 2 pkt 2 tego przepisu, nie stanowi przerwy w wykonywaniu zawodu farmaceuty wykonywanie pracy w charakterze nauczyciela akademickiego na wydziałach albo w innych jednostkach organizacyjnych szkół wyższych, które prowadzą studia na kierunku farmacja. Praca w charakterze nauczyciela akademickiego zwalnia z obowiązku odbycia przeszkolenia uzupełniającego, ale okres tej pracy nie może być wliczany do stażu pracy w aptece wymaganego na podstawie art. 88 ust. 2 ustawy -Prawo farmaceutyczne. Powyższe postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej stało się przedmiotem skargi M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła ona o uchylenie w całości uchwały Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w tym art. 88 Prawa farmaceutycznego poprzez jego błędną wykładnię, art. 113 i 183a kodeksu pracy oraz art. 218 § 1 kpa poprzez niewydanie zaświadczenia w sytuacji braku przesłanek negatywnych. W obszernym uzasadnieniu skarżąca powołała się m. in. na stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie postępowania przy stwierdzaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki podjęte w dniu 6 grudnia 2006 r. zgodnie z którym przesłanką negatywną świadczącą o braku rękojmi prowadzenia apteki jest m. in. niespełnienie wymogów formalnych określonych w art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego (jak również karalność za przestępstwa gospodarcze, prawomocne ukaranie za postępowanie objęte odpowiedzialnością zawodową farmaceuty i in.). Odnosząc się do wspomnianej negatywnej przesłanki wskazała, że każdą wynikającą z przepisów prawa wątpliwość należy interpretować na korzyść obywatela. Podniosła zatem, że jeżeli ustawodawca nie określił wprost, że chodzi o prace wykonywaną w pełnym wymiarze czasu pracy uznać należy, iż warunki formalne spełnione zostały także jeśli praca wykonywana była także w niepełnym wymiarze. Zarzuciła także naruszenie przepisów art. 113 i 183a kodeksu pracy dotyczących zakazu dyskryminacji i równego traktowania pracowników. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie należy podkreślić - jak słusznie zaznaczył organ - że w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny zwrócił się do Okręgowej Rady Aptekarskiej w Z. o wyrażenie stanowiska w trybie art. 106 kpa, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wyjaśnienia wymaga, że w niniejszym postępowaniu to [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny udziela zezwolenia na prowadzenie ogólnodostępnej apteki w oparciu o art. 99 Prawa farmaceutycznego i kierowanie nią przez osobę spełniająca warunki formalne określone w ustawie. Obowiązek współdziałania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej z organami samorządu aptekarskiego w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, wynikający z art. 7 ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich sprowadza się niniejszej sprawie do wyrażenia opinii w sprawie dawania rękojmi należytego pełnienia funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej przez M. C. Należy zatem zaznaczyć, że rzeczą organów samorządu aptekarskiego nie było w niniejszej sprawie zastąpienie organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie ustalenia wspomnianych wymogów formalnych, lecz wydanie opinii, czyli swoistej oceny, innymi słowy poglądu w sprawie dawania rękojmi należytego wykonywania wspomnianej funkcji przez kandydatkę stanowisko kierownika apteki. Taka opinia nie może być zatem utożsamiana z rozstrzygnięciem właściwego inspektora farmaceutycznego w zakresie udzielenia zezwolenia lub procedurą wydawania zaświadczenia w trybie art. 218 § 1 kpa, na którą wskazuje skarżąca, lecz powinna być analizowana pod kątem określonych prawem zadań samorządu aptekarskiego. Kompetencje te obejmują w szczególności m. in. troskę o zachowanie godności i niezależności zawodu, sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu oraz właśnie współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Nie ulega wątpliwości, że w katalogu kompetencji samorządu aptekarskiego znajdują się obowiązki sprawowania pieczy nad właściwym doborem osób pretendujących do sprawowania funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej, który - jak potwierdza sama skarżąca - powinien być osobą szczególnego zaufania społecznego. Dlatego kandydat na to stanowisko powinien charakteryzować się dużą wiedzą i doświadczeniem umożliwiającym wykonywanie szeregu ważnych zadań także o charakterze administracyjnym i nadzorczym, polegające np. na organizacji pracy w aptece, w tym przyjmowaniu, wydawaniu, przechowywaniu i identyfikacji produktów leczniczych i wyrobów medycznych, prawidłowym sporządzaniu leków recepturowych i leków aptecznych oraz udzielaniu informacji o lekach, nadzorze nad praktykami studenckimi oraz praktykami techników farmaceutycznych, przekazywaniu Prezesowi Urzędu informacji o niepożądanym działaniu produktu leczniczego lub wyrobu medycznego i wiele innych (art. 88 ust. 5 Prawa farmaceutycznego). Jednym z podstawowych warunków uznania, że kandydat na stanowisko kierownika apteki ogólnodostępnej daje rękojmie właściwego wykonywania tej funkcji jest spełnienie warunków formalnych określonych w art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, co potwierdza stanowisko Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 6 grudnia 2006 r. Zgodnie z art. 88 ust, 2 w zw. z ust. 1 kierownikiem apteki może być farmaceuta, o którym mowa w art. 2b ust. 1 pkt 1, 2 i 5-7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, który nie przekroczył 65 roku życia i ma co najmniej 5-letni staż pracy w aptece lub 3-letni staż pracy w aptece, w przypadku, gdy posiada specjalizację z zakresu farmacji aptecznej. W rozstrzyganej sprawie podstawowy spór interpretacyjny dotyczył ustalenia, czy powołany przepis konstytuuje obowiązek legitymowania się przez kandydata stażem 5 lat pracy w aptece w pełnym wymiarze czasu pracy, czy też wystarczy wykonywanie pracy w aptece w czasie kalendarzowych 5 lat, choć w niepełnym wymiarze. Zdaniem Sądu organy samorządu aptekarskiego słusznie zajęły stanowisko dotyczące pełnego wymiaru czasu pracy, przyjmując jednocześnie korzystniejszą dla skarżącej interpretację dotyczącą wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że wyrażając zaskarżoną opinię zarówno Okręgowa Rada Aptekarska w Z., jak i Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej kierowały się dbałością o należyte wykonywanie funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej. Pogląd dotyczący niedawania przez skarżącą rękojmi właściwego pełnienia tej funkcji wyrażony został w kontekście pieczy i nadzoru nad poprawnym wykonywaniem zawodu, do czego organy samorządu zawodowego są powołane i uprawnione. Należy zauważyć, że warunki określone w art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego dotyczą jedynie minimalnych wymogów formalnych a wymagany staż pracy w aptece wynosi co najmniej 5 lat. Dlatego przyjęcie odmiennego stanowiska i zaliczanie stażu pracy wykonywanego w niepełnym wymiarze, który jednakże mieści się w 5-letnim przedziale kalendarzowym wydaje się daleko niewystarczające do wydania opinii pozytywnej przy uwzględnieniu podstawowych celów i zadań, którymi powinny się kierować organy samorządu aptekarskiego. Z powyższych względów Sąd uznał, że Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej w sposób prawidłowy dokonała oceny dawania rękojmi na stanowisko kierownika apteki przez M. C.. W szczególności na aprobatę zasługuje dokonana wykładnia teleologiczna przepisu art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. To na organach samorządu zawodowego ciąży bowiem obowiązek sprawowania pieczy nad tym, aby osoba pełniąca funkcję kierownika apteki posiadała niezbędną wiedzę o pracy w aptece oraz umiejętność wykonywania usług farmaceutycznych zastrzeżonych dla farmaceutów, a w konsekwencji zapewni prawidłowe kierowanie apteką. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji przepisu art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego należy stwierdzić, że organy samorządu zawodowego mają prawo przyjąć w drodze wykładni celowościowej sposób ustalania wymaganego stażu do pełnienia funkcji kierownika apteki w kontekście wymaganej rękojmi do pełnienia tej funkcji. W ocenie Sądu - jak wskazano już wyżej - ta wykładnia została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Nawiązując do zarzutu skarżącej naruszenia przepisów art. 113 i 183a kodeksu pracy należy zauważyć, że niniejsze postępowanie nie dotyczyło stosunku pracy M. C., lecz dokonywania przez powołane do tego organy samorządu zawodowego oceny dawania rękojmi pełnienia funkcji kierownika apteki ogólnodostępnej. Dlatego, jakkolwiek w procesie wykładni wymogu 5-letniego stażu pracy określonego w art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego organy samorządu aptekarskiego mogą posiłkować się niektórymi normami prawa pracy, to jednak trudno jest - w oparciu wyłącznie o niezadowolenie z dokonanej interpretacji przepisu art. 88 ust. 2 wspomnianej ustawy - zarzucić tym organom naruszenie przepisów prawa pracy. Odnosząc się wreszcie do naruszenia art. 218 § 1 kpa, należy zaznaczyć, że zarzut ten - podobnie jak zarzut naruszenia przepisów prawa pracy - wydaje się wynikać z niezrozumienia przez skarżącą istoty kontrolowanego postępowania. Zgodnie z powołanym przez M. C. przepisem zaświadczenie może wydać organ, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kontrolowane postępowanie nie dotyczyło jednak wydania przez organy samorządu zawodowego zaświadczenia dotyczącego spełniania wymogów określonych w art. 88 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, lecz uzgodnienia w trybie art. 106 kpa z innym organem administracji publicznej -[...] Wojewódzkim Inspektorem Farmaceutycznym - kwestii istotnej w postępowaniu dotyczącym objęcia przez M. C. funkcji kierownika apteki. Istotą zatem tego postępowania nie było wydanie zaświadczenia stwierdzającego określone fakty, lecz wyrażenie oceny w przedmiocie dawania rękojmi do zajmowania stanowiska kierownika apteki ogólnodostępnej. Reasumując, należy uznać, że zarówno zaskarżone postanowienie Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2007 r., jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem i Sąd orzekając na podstawie kryterium legalności zobowiązany był skargę M. C. oddalić. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.