VII SA/Wa 1391/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący wraz ze skargą na decyzję [...] z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowego D. wraz z niezbędną infrastrukturą na dz. ew. [...] obręb [...] w P. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż przystąpienie do wykonania zaskarżonej decyzji w sposób istotny ingeruje w sferę uprawnień skarżącego oraz będzie miało wpływ na funkcjonowanie Centrum Handlowego F. w P., które znajduje się na terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją. Ze względu na planowane wykorzystanie przez inwestora infrastruktury drogowej obsługującej kompleks handlowy F., wykonanie decyzji istotnie ograniczy dostęp klientów do opisanego wyżej centrum, a może prowadzić również do paraliżu komunikacyjnego tej części P. Powyższe będzie miało wpływ na obniżenie obrotów handlowych na terenie Centrum Handlowego F., a w konsekwencji doprowadzi do powstania znacznej szkody zarówno po stronie podmiotów prowadzących sklepy na terenie Centrum Handlowego F. w P., jak i znacznej szkody po stronie Skarżącego jako operatora kompleksu. Zdaniem skarżącego zakres zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji wskazuje na oczywistą zasadność skargi i uzasadnia wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., zwana dalej ppsa) sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać w całości lub w części wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli w wyniku ich wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z powyższego wynika, iż wprowadzona w § 3 cyt. przepisu ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady przewidzianej w cyt. § 1 tego artykułu. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może mieć bowiem miejsce tylko w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Wskazać przy tym trzeba, iż w myśl art. 61 § 3 ppsa sąd orzeka o wstrzymaniu wykonania na wniosek skarżącego, a wobec tego to skarżący zobowiązany jest - poprzez odniesienie się do konkretnych zdarzeń - wykazać, że wykonanie aktu lub czynności przed rozpoznaniem skargi może spowodować dla niego skutki, o których mowa powyżej. Tak więc uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania aktu spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2004 r., sygn. akt FZ 496/2004). Powodzenie wniosku uzależnione jest od inicjatywy samej strony, która w uzasadnieniu wniosku winna wskazać argumentację, że wykonanie zaskarżonego aktu, spowoduje sytuacje opisane w art. 61 § 3 ppsa. Przy tym nie wystarczające jest formułowanie ogólnikowych twierdzeń (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14, LEX nr 1503379), ale staranne zobrazowanie opisanej we wniosku sytuacji, w tym szczególnie rzetelne określenie rozmiaru ewentualnej szkody oraz jej wpływu na sytuację ekonomiczną strony składającej wniosek. Zatem uzasadnienie takiego wniosku powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Złożony w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia. Ponadto jak to zostało wskazane powyżej, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że nie wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spowoduje wystąpienie przesłanki znacznej szkody i / lub trudnych do odwrócenia skutków, poza tym te skutki mają wystąpić w stosunku do wnioskodawcy. Argument o planowanym wykorzystywaniu przez inwestora infrastruktury drogowej, która obsługuje kompleks handlowy F. nie może stanowić uzasadnienia dla wstrzymania, ponieważ infrastruktura ta nie stawowi własności kompleksu handlowego F., lecz jest to infrastruktura drogowa miasta i każdy ma prawo z niej korzystać, zaś idąc tokiem rozumowania skarżącego, to każdy przejeżdżający w okolicy kompleksu handlowego wpływa ujemnie na jego funkcjonowanie i obroty. Natomiast rozwiązanie ewentualnego paraliżu komunikacyjnego stanowić będzie zadnie dla zarządcy drogi. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z poglądem zarówno doktryny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 188), jak również orzecznictwa (por. postanowienie I FSK 1693/10) nie jest wystarczający sam wywód skarżącego odnośnie jego przypuszczeń i obaw. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wykazać, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest w danej sprawie obiektywnie zasadne. Twierdzenia zaś wnioskodawcy powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji majątkowej, skoro skarżący twierdzi, że dojdzie do zmniejszenia obrotów. We wniosku nie zostały przedstawione przez skarżącego żadne konkretne okoliczności, opisujące sytuację majątkową, uzasadniające przyjęcie, że wykonanie decyzji wiąże się rzeczywiście z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ skarżący w sposób bardzo ogólny uzasadnił swój wniosek, nie wskazując konkretnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na jego pozytywną ocenę. Należy podkreślić, że złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niej wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Podkreślić trzeba, że sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ze swej natury takie decyzje zmieniają stan rzeczy i mogą spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, jednakże skutki te należy szczegółowo uzasadnić oraz wykazać wystąpienie ich w stosunku do składającego dany wniosek. Takich argumentów skarżący w kontekście powołanych okoliczności nie podał. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że sporne zamierzenie inwestycyjne nie powoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego. Zaskarżony akt nie rodzi też w ocenie Sądu trudnych do odwrócenia skutków. Zauważyć bowiem należy, iż nawet w wyniku wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wówczas to inwestora, a nie skarżących obciążać będą dodatkowe koszty przy ewentualnym rozebraniu przedmiotowej inwestycji. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest ostateczna i zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane jest realizacją "prawa zabudowy" określonego w art. 4 tej ustawy. Prawo zabudowy będące fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego, kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, jest więc po części też realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w przepisach art. 21 i 64 Konstytucji RP i jako takie, powinno podlegać szczególnej ochronie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się także uwagę, że konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. Postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. To inwestor ponosi wyłączne ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest przepis art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji (ust. 1). W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi (ust. 2). W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora (ust. 3). Z treści tego przepisu oraz hipotetycznej możliwości jego zastosowania także w tej sprawie wynika jednoznacznie, że bezpodstawny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na budowę może spowodować skutek odwrotny tj. powstanie szkody inwestora, a nie strony składającej taki wniosek. Wobec faktu bezzasadności wniosku skarżących o wstrzymanie decyzji, bezprzedmiotowe jest zastosowanie kaucji na zabezpieczenie, o której mowa w art. 35 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast stanowisko skarżącego, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu nie może oznaczać zasadności wstrzymania wykonania, bowiem ustawodawca, co do zasady, nie przewidział wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na tej podstawie, że zostało ono objęte skargą i skarżący formułuje wobec niego zarzuty naruszenia prawa. Zatem postrzegana przez stronę niezgodność działań organów administracji publicznej z prawem – niezależnie od istniejącego zdaniem strony stopnia bądź "oczywistości" tej bezprawności – nie może przemawiać za zasadnością wniosków w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). Niezgodność rozstrzygnięcia wydanego przez organ z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 ppsa Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie jest władny badać zasadności bądź też nie, wniesionej skargi. Stanowiłoby to swoisty "przedsąd" i wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 432/10). Stąd też zarzuty dotyczące postępowania organu, jak również wydanego rozstrzygnięcia nie mogą przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.