VII SA/Wa 1393/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Przedmiotem skargi wniesionej przez A.K. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. , którym orzeczono na żądanie zobowiązanego A.K. o kosztach wykonania zastępczego ogółem w kwocie 53.022,18 złotych wyliczonych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) ze zm. zwanej dalej u.p.e.a.), na które składają się następujące opłaty za wezwanie Policji 13,50 złotych, za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia 68,00 złotych , za wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego 6,80 złotych oraz wydatki egzekucyjne: koszty przejazdu i delegacji egzekutora 198,64 złotych, koszty sporządzenia dokumentów 105,75 złotych, koszty wykonania zastępczego 52.620,69 złotych, koszty upomnienia 8,80 złotych. Wydanie zaskarżonego aktu poprzedziło następujące postępowanie: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] wynikający z decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005r. nakazującej A. K. " rozbiórkę pomostu rozładunkowego położonego na prawym brzegu W. w km 0 + 689 m. w B. , gm. O. , wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę", zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na ww. postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 68/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł na żądanie zobowiązanego A. K. o kosztach wykonania zastępczego wyliczonych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ogółem w kwocie 52.879,88 złotych. Na powyższe koszty złożyły się następujące opłaty; za wezwanie pomocy Policji ( art. 64 § 1 pkt 13 u.p.e.a.,) 13,50 złotych, za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 64 § 1 pkt 1 u.p.e.a ) 68,00 złotych, za wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego (art. 64 § 1 pkt 2 a u.p.e.a ) 6,80 złotych oraz wydatki: za przejazd i delegację egzekutora (art. 64b pkt 1 u.p.e.a ) 46,00 złotych, za sporządzenie dokumentów (art. 64 b pkt 6 u.p.e.a ) 93,30 złotych, koszty wykonania zastępczego 52.652,28 złotych. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi wojewódzkiemu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę powinien wyjaśnić w sposób jasny i precyzyjny za jakie roboty i jakiej wartości zostały naliczone koszty wykonania zastępczego w kwocie 52 652,28 złotych i na podstawie jakich dokumentów koszty te zostały wyliczone. Ponadto organ wojewódzki winien również wyjaśnić w jaki sposób zostały ustalone obciążające zobowiązanego koszty delegacji i przejazdu egzekutora oraz koszty sporządzenia dokumentów, jak również wyszczególnić dokumenty, których koszt sporządzenia obciąża zobowiązanego. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [....] stycznia 2011 r., orzekł na żądanie zobowiązanego A. K. o kosztach wykonania zastępczego ogółem w kwocie 53.022,18 złotych wyliczonych zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na które składają się następujące opłaty: za wezwanie Policji 13,50, za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia 68,00 złotych, za wydanie postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego 6,80 złotych oraz wydatki egzekucyjne: koszty przejazdu i delegacji egzekutora 198,64 złotych, koszty sporządzenia dokumentów 105,75 złotych, koszty wykonania zastępczego 52620,69 złotych, koszty upomnienia 8, 80 złotych. Po rozpatrzeniu zażalenia A. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] stycznia 2011 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełnione zostały warunki formalne do wydania na żądanie zobowiązanego postanowienia w sprawie ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powiadomił A. K., że zostały zakończone czynności egzekucyjnej w sprawie wykonania zastępczego rozbiórki pomostu rozładunkowego oraz doręczył mu wykaz poniesionych kosztów ogółem w kwocie 52.879,88 złotych. Ww. pismo zostało odebrane przez pełnomocnika A. K.-radcę prawnego M. S. w dniu [...] lutego 2009 r. Wniosek o wydanie postanowienia w sprawie ustalenia kosztów wykonania zastępczego pełnomocnik skarżącego radca prawny M. S. otrzymał w dniu 4 lutego 2009 r. Organ odwoławczy podkreślił, że na koszty postępowania egzekucyjnego składają się nie tylko opłaty, który wysokość wynika z art. 64 a § 1 u.p.e.a ale też wydatki egzekucyjne. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] stycznia udokumentował całość poniesionych wydatków egzekucyjnych. Wskazał, że wysokość poniesionych kosztów wykonania zastępczego wynika nie tylko z faktury VAT nr [...] , ale również z kosztorysu powykonawczego, w którym szczegółowo wskazano jakie czynności składały się na demontaż spornego obiektu budowlanego oraz jaki był koszt każdej z nich. Organ odwoławczy zauważył, że z materiału dowodowego wynika także, za sporządzenia, jakich dokumentów została wyliczona kwota 105, 75 złotych, jak również jaką kwotę stanowiły koszty przejazdu i delegacji egzekutora. W świetle powyższego organ uznał, że wszystkie poniesione koszty były związane z egzekucją, co stosownie do art. 64 c § 1 u.p.e.a uzasadnia obciążenie nimi zobowiązanego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia odniósł się szczegółowo do zarzutów podnoszonych w złożonym zażaleniu. Wskazał między innymi, że zarzut braku zachowania przez organ egzekucyjny należytej staranności w zakresie wyboru wykonawcy zastępczego nie podlega rozpoznaniu na etapie ustalania kosztów egzekucyjnych obciążających zobowiązanego, bowiem dokonując dobrowolnie rozbiórki spornego obiektu budowlanego zobowiązany uniknąłby ponoszenia tak wysokich kosztów. Organ zaznaczył, że w postanowieniu [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....] sierpnia 2008 r. orzekającym, że obowiązek wynikający z decyzji [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo nie wskazano podmiotu, któremu zlecono wykonanie obowiązku za zobowiązanego. Na zapytanie ofertowe dotyczące zaś wykonania zastępczego odpowiedziały trzy podmioty. W dniu 27 sierpnia 2008 r. do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła informacja od podmiotu wybranego do realizacji wykonania zastępczego, że w wyniku wizji lokalnej dotyczącej ewentualnych robót demontażowych pomostu stalowego nad rzeką W. w miejscowości B. stwierdzono, że powyższy pomost został już zdemontowany, pocięty na odcinki i złożony w pobliżu drogi gruntowej. W związku z tym z uwagi na konieczność zmiany zakresu prac i ponownego wyboru wykonawcy drogą internetu dokonano wyboru nowej firmy, o czym zobowiązany pismem z dnia 8 września 2008 r. został przez organ poinformowany, W tym stanie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że z uwagi na miesięczny termin, o jakim mowa w art. 130 u.p.e.a, wskazania podmiotu realizującego wykonanie zastępcze oraz zmianę stanu faktycznego organ nie miał możliwości wyłonienia innego podmiotu składając kolejne zapytania ofertowe. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie wniósł A. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz go poprzedzającego postanowienia I instancji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazującym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "rozpoznanie zarzutu braku zachowania należytej staranności nie podlega rozpoznaniu na tym etapie postępowania w zaskarżonym postanowieniu". W ocenie skarżącego taki pogląd prowadzi do zamknięcia drogi sądowej i niemożliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu, a także do ograniczeniu podstawowych praw jednostki. Skarżący powołał przepis art. 130 u.p.e.a . Podkreślił, że obowiązek powiadomienia 0. wyznaczeniu wykonawcy wiąże się z potrzebą umożliwienia dochodzenia roszczeń przysługujących zobowiązanego względem wykonawcy wynikających z art. 131 i 132 UEA. Podkreślił, że te artykuły wskazują, że wykonawca musi rzetelnie wykonywać roboty, celowo zużywać materiały dostarczone przez zobowiązanego oraz prawidłowe korzystanie z jego środków przewozowych. Skarżący wskazał, że organ wybierając ponownie wykonawcę nie powiadomił go o tym, w ten sposób został on pozbawiony ochrony swoich praw. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego kształtujących zapadłe rozstrzygnięcie. Zachodzą więc w jego ocenie przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak 1. poprzedzającego go postanowienia organu I instancji jednakże nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. I tak podkreślenia wymaga, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia są przepisy rozdziału 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pt. Koszty egzekucyjne. Przepisy te wskazują jakiego rodzaju czynności egzekucyjne podlegają opłatom oraz określają wysokość tych opłat. W okolicznościach niniejszej spraw nie budzi wątpliwości, że - co do zasady - skarżący zobowiązany będzie uiścić koszty związane z wykonaniem zastępczym, które zostało orzeczone postanowieniem z dnia [...].08.2008r. utrzymanym w mocy postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. Rozstrzygnięcie to jest ostateczne, jego legalność została także skontrolowana przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009r. oddalił skargę A. K. na w/w postanowienie. A zatem skoro postanowieniem z dnia [...].08.2008r. organ egzekucyjny orzekł, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...].04.2007r. wynikający z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [....].12.2005r. nakazującej A. K. rozbiórkę pomostu rozładunkowego położonego na prawym brzegu rzeki W. w B. gm. O. wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwo to rozstrzygnięciem tym organ prowadzący niniejszą sprawę jest związany. Co za tym idzie rolą organu w niniejszym postępowaniu było jedynie ustalenie kosztów postępowania egzekucyjnego, kwestia zasadności obciążenia nimi skarżącego została rozstrzygnięta postanowieniem z dnia [...].08.2008r. W ocenie Sądu postępowanie mające na celu ustalenie w/w kosztów zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania to jest zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 i 77§1 oraz 107§3 kpa. I tak w zaskarżonym postanowieniu organ wskazał jakie kwoty składają się na ustalone koszty postępowania związanego z wykonaniem zastępczym. Skarżący zdaje się nie kwestionować kosztów związanych z: wezwaniem Policji - w wysokości 13,50 zł, wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 68 zł wydaniem postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego - 6,80 zł oraz wydatków egzekucyjnych: kosztów przejazdu i delegacji egzekutora - 198,64 zł kosztów sporządzenia dokumentów - 105,75 zł, kosztów upomnienia - w wysokości 8,80 zł. Powyższe wydatki wynikają z treści art., 64 i n. w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Warto zwrócić uwagę, że wskazane opłaty nie mają charakteru uznaniowego, ich wysokość została określona wprost w w/w przepisach ustawy. W konsekwencji w - ocenie Sądu - w tym zakresie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Natomiast kwota, którą kwestionuje skarżący to koszty wykonania zastępczego w wysokości 52 620, 69 zł. Rację ma skarżący, że sprawa w tym zakresie nie została należycie wyjaśniona. Organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wysokość tych kosztów wynika z faktury VAT nr [....] oraz z kosztorysu powykonawczego, w którym szczegółowo wskazano jakie czynności składały się na demontaż spornego obiektu budowlanego oraz jaki był koszt każdej z nich. Powyższe dokumenty zwłaszcza kosztorys powykonawczy nie zostały w sposób należyty ocenione przez organ egzekucyjny. I tak dokument ten (kosztorys powykonawczy z dnia 28.10.2008) wskazuje, że na ostateczny koszt 52 620,69 zł składają się różne kwoty za dokonane czynności takie jak: wizja w terenie przed rozpoczęciem prac, określenie technologii wykonywania prac - na kwotę 2173,50 zł, dojazd pracowników i osób z nadzoru do wykonania prac demontażowych blach wspornikowych i konstrukcji wieńczących słupy stalowe - na kwotę 5361,30 zł, wykonanie prac demontażowych prac blach wspornikowych i konstrukcji wieńczących słupy stalowe - na kwotę 2 007,90 zł, transport zdemontowanych elementów na wskazane miejsce - 331,20 zł, dojazd pracowników do montażu uchwytów demontażowych, samochodu z HDS do wywozu zdemontowanych elementów, nadzoru przy wykonywanych pracach - 9025,20 zł, najem usługi sprzętowej do wyrwania słupów stalowych - 13 800 zł, przerzut sprzętu do plantowania terenu wraz z osobami do wykonania prac oraz nadzór nad pracami - 5175 zł, czas pracy koparkoładowarki 1200 zł, plantowanie, obrobienie na czysto skarp i korony nasypów w gruncie kategorii IV - 4057,61 zł. Analiza wymienionych kwot a w szczególności kosztów niektórych czynności, które zostały przeprowadzone w celu wykonania prac rozbiórkowych prowadzi do wątpliwości co do zasadności ich naliczenia w takiej wysokości. I tak m.in. wykonawca wskazał na to, że koszt dojazdu pracowników i osób z nadzoru do wykonania prac demontażowych (poz. 2 kosztorysu) wynosi 5361 zł. Jednocześnie brak w tym kosztorysie uzasadnienia takiej kwoty. Musi ona budzić co najmniej wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia gdy porównamy ją np. z wartością wykonywanych prac, która została oszacowana na kwotę 2007 zł (poz. 3). Podobnie należało ocenić kalkulację wymienioną w poz. 5 kosztorysu, w której wskazuje się, że m.in. koszt dojazdu pracowników wynosi 9 025 zł. Wartości te nie zostały w żaden sposób udokumentowane ani szczegółowo określone co skutkuje tym, że należało poddać je pod wątpliwość biorąc pod uwagę choćby doświadczenie życiowe. Innymi słowy nie można uznać za wyjaśnione w okolicznościach niniejszej sprawy dlaczego np. koszt pracy 10 godzin koparkoładowarki wynosi 1200 zł zaś dowóz pracowników do pracy odpowiednio 5361 zł lub 9025,20zł. Pozostałe pozycje takie jak najem usługi sprzętowej również winny być udokumentowane. Powyższe wskazuje, że trafny jest zarzut skarżącego co do nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy we wskazanej wyżej części. Natomiast nie ma racji A. K., że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 130 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...].09.2008r. A. K. został poinformowany o wyborze osoby, której zlecono wykonanie prac rozbiórkowych. Pismo to zostało skarżącemu (reprezentowanemu w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika) doręczone [...].09.2008r. Bez znaczenia dla powyższej oceny pozostaje fakt, że w trakcie postępowania zmienił się zakres zleconych robót wobec częściowego wykonania nakazu rozbiórki o obiektu przez zobowiązanego. Reasumując - obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie szczegółowa analiza dokumentów stanowiących załącznik do faktury za wykonanie zastępcze, organ rozważy przy tym zasadność uzupełnienia postępowania w tym zakresie. W razie konieczności rozważy celowość uzyskania dodatkowych wyjaśnień przez osobę sporządzająca kosztorys powykonawczy. Wyjaśnienie powyższych okoliczności winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia sporządzonego wg zasad określonych w art. 124 §2 kpa. Z tych wszystkich względów Sąd - w oparciu o art. 145 §1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy.