VII SA/Wa 1398/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") po rozpatrzeniu zażalenia E. W. - N. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") w P. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia określonej dokumentacji - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 11 marca 2014 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego przeprowadził czynności kontrolne na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości B., gm. B., stanowiącej własność E. M., celem sprawdzenia legalności realizacji budynku garażowego. Organ ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek garażowo - gospodarczy o wymiarach ok. 7,0 m x 15,90 m i wysokości ok. 3,75 m, przykryty dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku działki nr ewid. [...]. Konstrukcja murowana z pustaków żużlowo - betonowych i cegły ceramicznej pełnej. Stropodach żelbetowy, pokryty papą i blacho dachówką. Budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] stycznia 1992 r., znak: [...] jednakże z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacj projektowej, polegającymi na zmianie lokalizacji obiektu i zmianie jego wymiarów. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) - PINB w P. nakazał E. M. przedstawienie – w terminie do dnia 30 września 2014 r. - projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczo - garażowego, zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości B. Od ww. decyzji wniosła odwołanie U. G., w następstwie którego [...] WINB decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 214/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W. na powyższą decyzję [...] WINB z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że "argumenty podnoszone w odwołaniu były usprawiedliwionym powodem do zakwestionowania ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. Bez szczegółowej oceny całego materiału dowodowego, przedwczesnym było przyjęcie, że budynek został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego gdyż nie da się wykluczyć, iż stanowi on nowe zamierzenie budowlane realizowane bez pozwolenia na budowę. U. i W. G. skutecznie zakwestionowali ocenę zdjęć wykonanych w latach 1997 i 2004 r przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dla działki nr ewid. [...] twierdząc, że stał tam inny budynek gospodarczy. W 2005 r. doszło do jego rozebrania, a na tym miejscu wylano nowe fundamenty i postawiono nowy budynek, dowodem na to miał być fakt, iż obecny budynek nie stoi w granicy działki tylko znajduje się około 1 metra na terenie działki sąsiedniej tj. [...]. Są to istotne dla sprawy kwestie, które muszą być zweryfikowane w celu przyjęcia właściwej procedury przewidzianej przez przepisy prawa budowlanego (...). Wobec tego WSA stwierdził, że w tej sytuacji słuszna była ocena organu II instancji, iż zastosowana przez organ I instancji procedura naprawcza, określona w art. 51 ustawy Prawo budowlane nie była dostatecznie uzasadniona, a być może koniecznym będzie przeprowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane." Powołanym postanowieniem z dnia 8 marca 2017 r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) PINB w P. wstrzymał E. W. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego, zlokalizowanego na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości B. oraz nałożył obowiązek przedstawienia - w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r. - następujących dokumentów: 1) zaświadczenia Wójta Gminy B. o zgodności realizacji rozbudowy budynku garażowo - gospodarczego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) czterech egzemplarzy projektu budowlanego, wraz z uzgodnieniami i pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła w ustawowym terminie E.W. [...] WINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie ocenił, że organ I instancji w toku postępowania wyjaśniającego prawidłowo dokonał porównania kopii map (w aktach sprawy) z 1997 r. oraz z 2006 r. z planem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę. Ustalono, że budynek zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę został następnie rozbudowany w latach 1997-2006 r., okoliczności te są, co do istoty zgodne z oświadczeniami świadków tj. A. G. i W. G. oraz U. G. Organ wskazał, że oświadczenia świadków wprawdzie różnią się, co do konkretnej daty rozbudowy jednakże wszystkie wskazują zarówno na jej przeprowadzenie jak i na fakt realizacji robót związanych z rozbudową pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Bezspornym jest zatem, zdaniem organu II instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy budynku gospodarczo - garażowego. W związku z powyższym, jak stwierdził organ odwoławczy, inwestor przed przystąpieniem do realizacji inwestycji powinien był uzyskać pozwolenie na budowę. W myśl bowiem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Te ostatnie przepisy wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej jednakże, ze względu na charakter przedmiotowej inwestycji w niniejszej sprawie konieczne było uzyskanie stosownego zezwolenia organu administracji architektoniczno – budowlanej. Skoro obowiązek powyższy nie został spełniony [...] WINB ocenił (za organem I instancji), że przedmiotowa rozbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej i zasadnie PINB w P. zastosował do tego rodzaju inwestycji tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego. W art. 48 ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wydanie kwestionowanego postanowienia ma więc na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych. Pismem z dnia 16 maja 2017 r. E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2017 r. Strona skarżąca zarzuciła postanowieniu naruszenie prawa poprzez: 1) nierozpoznanie i nie odniesienie się w sposób zgodny z prawem do istoty zarzutów zawartych w zażaleniu od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczo-garażowego zrealizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości B. oraz przedstawienia określonej dokumentacji; 2) niezasadne utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. przez co doszło do naruszenia w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego następujących przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 k.p.a. polegającego na zaniechaniu obowiązku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz nie wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy - zwłaszcza w kwestii czasu realizacji obiektu jak i zakresu robót budowlanych, którym zarzucono samowolne wykonanie, b) art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, c) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie przepisu bez oparcia w materiale dowodowym. W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2017 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], w miejscowości B., gmina B., a także nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej uregulowane zostało w art. 48-49 i 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przy czym, powyższe przepisy mogą mieć zastosowanie jedynie do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego a więc zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane polegających także także na jego odbudowie, rozbudowie, nadbudowie - wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Obiekt budowlany, wybudowany lub będący w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, może zostać tylko wtedy zalegalizowany, jeżeli spełnione są łącznie dwa podstawowe warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego prawem. Jeżeli powiatowy inspektor nadzoru budowlanego oceni, że budowa jest zgodna z tymi przepisami, może wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wraz z określeniem wymagań i dokumentów niezbędnych do zalegalizowania samowoli budowlanej. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych rozpoczyna procedurę legalizacyjną. Inwestor zamierzający zalegalizować obiekt będzie zobowiązany dostarczyć organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie, w terminie określonym przez organ w postanowieniu, dokumenty, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Przedłożenie w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane). Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie [...] WINB zawiera prawidłowo sformułowane rozstrzygnięcie, uzasadnione tak stanem faktycznym, jak i prawnym sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 214/15, która zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest wiążąca dla sądu i organu w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał (opierając się na argumentach U. i W. G.), że w 2005 r. doszło do rozebrania budynku gospodarczego, na tym miejscu wylano nowe fundamenty i postawiono nowy budynek. Dowodem na to ma być fakt, iż obecny budynek nie stoi w granicy działki, tylko znajduje się około 1 metra na terenie działki sąsiedniej tj. nr ewid. [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym (po ww. wyroku WSA) powiatowy organ nadzoru budowlanego dokonał porównania map z 1997 r. oraz z 2006 z planem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę i wywiódł, że budynek zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z 1992 r. został rozebrany do 2006 r., realizacja robót związanych z realizacją tego obiektu prowadzona była po rządami ustawy – Prawo budowlane z 1994 r., zaś charakter wykonanych robót budowlanych wskazuje, że nastąpiła rozbudowa budynku gospodarczo-garażowego. Pozwolenie na budowę z 1992 r. dotyczyło bowiem obiektu o wymiarach 6m x 9,60 m – 10,60 m, tymczasem podczas oględzin ustalono, że budynek posiada większe rozmiary, tj. 7m x 15,90 i wysokość ok. 3,75 m. Sąd zauważa, że okoliczności, iż doszło do zmiany wymiarów budynku i przesunięcia go nie kwestionuje nawet sama skarżąca. W jej ocenie przesuniecie budynku o około 3 m w stosunku do projektowanych wymiarów budynku świadczy jednak o tym, że budynek w przeważającej większości pokrywa się z lokalizacją wskazaną w pozwoleniu z 1992 – a tym samym nie doszło do nielegalnej rozbudowy budynku gospodarczego skutkującego koniecznością zastosowania trybu z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą prawę, mając na uwadze wyżej opisany stan faktyczny oraz definicję "budowy" zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - doszło do samowolnej rozbudowy obiektu. Zaistniały stan faktyczny nie uzasadniał więc zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego albowiem przepis ten ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie będąc jednocześnie budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze zaskarżone postanowienie należało uznać za prawidłowe zaś zarzuty skargi, za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.