VII SA/Wa 14/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Urszula Wilk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku Z. K., A. K., A. A. (K.) oraz M. K. o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i Z. K., A. K. oraz M. K. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego oraz budowę przyłącza wodociągowego do budynku na działce nr ewid. [...] położonej w M., zmienionej decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pismem z dnia 2 września 2011 r. Z. K., A. K., A. A. ( K.) wnieśli o zawieszenie ww. postępowania do czasu zakończenia prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] udzielającej A. i Z. K., A. K. oraz M. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny z częścią usługową ( kwatery agroturystyczne) na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w M. Zdaniem wnioskodawców wynik postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...], zależy od wyniku postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...], bowiem jeżeli organ ostatecznie nie stwierdzi nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., to tym samym nie będzie mógł stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz dnia [...] września 2001 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał przepis art. 97 §1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślił dalej, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie zapadłe na skutek odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., a tym samym nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto wskazano, że właściwym organem w obu sprawach jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, natomiast art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mówi "o innym organie lub sądzie". Z tych względów organ uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...]maja 2011 r. Po rozpatrzeniu wniosku Z. K., A. K., A. A. (K.) oraz M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 138 § pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wyjaśnił pojęcie zagadnienia wstępnego. Dodał, że musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że samo stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2164/07). Zdaniem organu wskazana przez skarżących jako podstawa zawieszenia postępowania okoliczność toczącego się przed Głównym Urzędem Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ wyjaśnił, że żaden przepis nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę od uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania (podobnie jak np. w przypadku pozwolenia na użytkowanie). Zaznaczył, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania nie są związane ze sobą bezpośrednio. Organ przykładowo wskazał, że warunkiem wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania był fakt istnienia obiektu, którego sposób użytkowania miał zostać zmieniony. Natomiast pozwolenie na budowę jest jedynie promesą, która może, ale nie musi być wykorzystana przez osobę, która ją otrzymała. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Z. K. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] października 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegające na błędnym przyjęciu, iż nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie [...]. Zdaniem skarżącego, jeżeli organ ostatecznie nie stwierdzi nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. to tym samym nie będzie mógł i stwierdzić nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r. w przeciwnym wypadku funkcjonowałyby w obrocie prawnym dwie sprzeczne decyzje –jedna odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie sposobu użytkowania, zaś druga- stwierdzająca nieważność samego pozwolenia na budowę. A przecież, bez tej drugiej decyzji w ogóle nie byłoby możliwe wydanie pierwszej. Skarżący nie zgadza się z argumentacją organu zawartą w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r., iż skoro Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jest organem właściwym zarówno do rozpoznania niniejszej sprawy jak i sprawy o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., to nie może być mowy o " innym organie", o którym wspomina art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącego " innym organem": może być ten sam organ administracji publicznej w sytuacji, gdy prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i objęte rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 p.p.s.a. – postanowienie je poprzedzające, podjęte zostały zgodnie z przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2011r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego wobec niezaistnienia przesłanki o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozważania Sądu w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przypomnienia, że zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku; b) rozpatrzenie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Oceniając zatem prawidłowość kontrolowanych aktów należało ustalić, czy w rozpoznawanej sprawie wystąpiło "zagadnienie wstępne". Wyjaśniając znaczenie tego pojęcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obejmuje ono sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. NSA wyjaśnił, że musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast w przypadku braku wskazanego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie jest niedopuszczalne (tak: NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 325/09). Ponadto na uwagę zasługuje również pogląd wyrażony w doktrynie prawa administracyjnego, wedle którego, gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni, luźny związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Akcentuje się również, że wymaganej bezpośredniej zależności nie można utożsamiać z wymogiem jej ukierunkowania na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Zawieszając zatem postępowanie administracyjne na omawianej podstawie, organ nie może kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (tak: G. Łaszczyca "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", wyd. Zakamycze 2005, str. 100 - 102 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Przenosząc powyższe rozważania na grunt powyższej sprawy należy całkowicie podzielić pogląd organu, iż nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2001 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i Z. K., A. K. oraz M. K. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku letniskowego oraz budowę przyłącza wodociągowego do budynku na działce nr ewid. [...] położonej w M., zmienionej decyzją Burmistrza Gminy K. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], a toczącym się postępowaniem odwoławczym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] udzielającej A. i Z. K., A. K. oraz M. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny z częścią usługową ( kwatery agroturystyczne) na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w M. Oba postępowania odwoławcze toczące się przed tym samym organem pozostają ze sobą w luźnym związku a podnoszona w skardze kwestia ewentualnego pozostawienia w obrocie prawnym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zmianę użytkowania pozostaje bez merytorycznego wpływu na kontrolę decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba mieć bowiem na uwadze , iż zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych, czy celowościowych – będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Nie ulega wątpliwości , iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ma możliwość rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r. i wydania decyzji drugoinstancyjnej bez oczekiwania na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r. Tym samym należało uznać, że organ trafnie i pozostając w zgodzie z prawem przyjął, iż nie było przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.