VII SA/Wa 1402/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na pismo Ministra Edukacji z dnia 11 marca 2024 r. znak: DP-ZRP.0250.103.2024.AK w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić J.G. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z 21 kwietnia 2024 r. skarżący J. G. wniósł skargę na "orzeczenie sygn. akt DP-ZRP.0250.103.2024.AK Ministra Edukacji z dnia 11 marca 2024 r. doręczone w dniu 21 marca 2024 r. stronie bez pouczenia z błędnym wskazaniem braku drogi sądowej". Jako podstawę wniesionej skargi wskazano art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w związku z art. 52 § 1 i 3 P.p.s.a. oraz art. 127 K.p.a. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 1. obrazy przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj. art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPCz w związku z art. 2 protokołu 7 do EKPCz w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7a K.p.a. oraz art. 7b K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 § 1 K.p.a. polegającą na nierozpoznaniu zarzutów odwołania lub nienależytym ich rozpoznaniu i "przeniesieniu" uchybień orzeczenia I instancji na orzeczenie II instancji, a więc pozorne rozpoznanie środka odwoławczego, bowiem Sąd Pracy odrzucił pozew w zakresie tzw. nieaktu ministra i właściwa jest droga administracyjna, a strona ma konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu; 2. obrazy przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj. art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPCz w związku z art. 2 protokołu 7 do EKPCz w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7a K.p.a. oraz art. 7b K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 § 1 K.p.a.: a. rozpoznanie sprawy przez organ I instancji w sposób tendencyjny, oderwany od norm ustawy o Instytucie, w istocie z powodów politycznych a nie merytorycznych; b. brak jest przesłanek merytorycznych zwolnienia skarżącego, bowiem wskazane w piśmie okoliczności mają charakter pozorny, c. skarżący nigdy nie działał na szkodę Instytutu i twierdzenia takie stanowią naruszenie dóbr osobistych i będzie to przedmiotem odrębnych działań prawnych; d. w kwestii podwyższania wynagrodzenia skarżącego wypowiedział się radca prawny Ministerstwa i decyzję podjął Minister, a skarżący ma prawo złożyć wniosek niezależnie, czy będzie uwzględniony czy nie, jest to działanie legalne, które nie może powodować żadnych negawtynych skutków dla strony, e. zaś obsługę prawną, obsługę pracowniczą i obsługę wydatkowania środków w ramach finansów publicznych dla Instytutu wskazało Ministerstwo nie jego Dyrektor, a więc za prace tych pracowników odpowiada Minister i nie można tego przenosić na Dyrektora, 3. obrazy przepisów postępowania, mające wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj. art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPCz w związku z art. 2 protokołu 7 do EKPCz w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7a K.p.a. oraz art. 7b K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 81 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych, przez organ gdzie załączono pozew oraz wskazano wnioski dowodowe, że nie ma spełnionych nawet tych pozornych podanych przez Ministra powodów zwolnienia; 4. rażące naruszenie prawa materialnego przez celowe jego zignorowanie i naruszenie art. 70 § 3 kp w związku z art. 52 § 1 pkt 1 kp w zw. z art. oraz art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o Instytucie [...] poprzez ich zastosowanie w miejsce art. 8 uRJP i nie zastosowanie art. 8 uRJP, poprzez odwołanie bez podstawy prawnej wbrew wyraźnemu przepisowi ustawy i ze zignorowaniem art. 8 uRJP jako lex specialis wobec przepisów prawa pracy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o zmianę orzeczenia Ministra i uznanie odwołania za niebyłe – nieakt, uchylenie aktu Ministra Edukacji z 9 lutego 2024 r. jako wydanego bez żadnej podstawy prawnej musi nastąpić w procedurze sądowej, a uchylił się od niej Sąd Pracy. Minister, stwarzając pozór odwołania tzw. "nieakt", który nie ma podstawy w art. 8 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o Instytucie [...], który zawiera wyłączne przyczyny odwołania Dyrektora tego Instytutu jako numerus clausus, a Minister tym "nieaktem" lub "quasi-nieaktem" zastosował regulacje prawa pracy omijając uRJP, które stanowią oczywiste lex specialis. Jest to klasyczny nieakt. We wnioskach skargi, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z wymienionych dokumentów, świadków i przesłuchania skarżącego. Odpowiedź na skargę złożył Minister Edukacji, wnosząc o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Pismem z 5 lipca 2024 r. skarżący uzupełnił skargę, podnosząc, że stronie musi przysługiwać droga sądowa, a sąd cywilny w chwili obecnej nieprawomocnie odrzucił odwołanie w zakresie tzw. nieaktu przeciwko Ministrowi, rozpoznając sprawę wyłącznie przeciwko Instytutowi jako pracodawcy. Nadto skarżący wskazał, że sama kwestia nie aktu musi mieć drogę sądową, jak każdy akt władztwa państwa nad jednostką, inaczej art. 6 EKPCz i art. 45 Konstytucji RP to będą fasady. W wykonaniu zarządzenia z 27 września 2024 r. wezwano pełnomocnika skarżącego adw. M. S. do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia wniesionej skargi poprzez wskazanie, czy jest nim – jak wskazano w tytule skargi – pismo (orzeczenie) Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2024 r. (znak: DP-ZRP.0250.103.2024.AK), czy też akt Ministra Edukacji z 9 lutego 2024 r. (znak: BDG-WK.1111.23.2024.AK), którego uchylenia domaga się skarżący we wnioskach skargi (punkt 2 skargi) w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem uznania, że przedmiot skargi stanowi pismo (orzeczenie) Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 marca 2024 r. (znak: DP-ZRP.0250.103.2024.AK). Powyższe wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi osobiście 12 października 2024 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), jednakże w wyznaczonym siedmiodniowym terminie oraz do dnia skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym pełnomocnik nie odpowiedział na powyższe wezwanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. Stwierdzić trzeba, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadania, czy przedstawiona mu sprawa należy do właściwości sądów administracyjnych, a więc czy mieści się ona w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonym. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Zakres sądowej kontroli został sprecyzowany w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i zgodnie z nim kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: "1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zgodnie z treścią art. 3 § 3 P.p.s.a. orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Cytowane przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, co oznacza, że sądy te mogą rozpatrywać sprawy ściśle określone w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w innych ustawach szczególnych. Wskazać na wstępie należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy pismem z 9 lutego 2024 r. Minister Edukacji, działając na podstawie art. 70 § 3 w zw. z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy oraz art. 4 w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o Instytucie [...], odwołał skarżącego dr hab. J. G. z dniem otrzymania pisma ze stanowiska Dyrektora Instytutu [...] ze skutkiem natychmiastowych. W treści pisma wskazano, że odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, ze skutkiem natychmiastowym oraz pouczono skarżącego o możliwości odwołania się od tego pisma w terminie 21 dni od dnia jego otrzymania do Sądu Rejonowego dla [...] w W., [...] Wydział [...]. Od powyższego pisma skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnione pismem z 6 marca 2024 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 11 marca 2024 r. Minister Edukacji poinformował skarżącego, że wręczone mu odwołanie ze stanowisko Dyrektora Instytutu podlega przepisom prawa pracy i nastąpiło zgodnie z brzmieniem art. 68 § 1 Kodeksu pracy oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o Instytucie [...]. W piśmie tym Minister poinformował również skarżącego, że nie przysługuje mu prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Prawidłowym trybem odwoławczym jest złożenia odwołania do właściwego sądu pracy, zgodnie z pouczeniem zawartym w treści doręczone odwołania. Stwierdzić następnie należy, że zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a.: "[s]karga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego". W świetle powyższego przepisu wskazanie przedmiotu zaskarżenia należy do wyłącznej kompetencji skarżącego, a ten, jak sformułował to tytule skargi, dotyczył "orzeczenia sygn. akt DP-ZRP.0250.103.2024.AK Ministra Edukacji z dnia 11 marca 2024 r. doręczone w dniu 21 marca 2024 r. stronie bez pouczenia z błędnym wskazaniem braku drogi sądowej", a więc pisma Ministra Edukacji skierowanego do skarżącego na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnić także należy, że z uwagi na pojawiające się wątpliwości odnośnie przedmiotu zaskarżenia z uwagi na sformułowane w skardze wnioski o "zmianę zaskarżonego orzeczenia Ministra i uznanie odwołania za niebyłe – nieakt" oraz następnie o "uchylenie aktu Ministra Edukacji z 9 lutego 2023 roku wydanego bez żadnej podstawy prawnej" w wykonaniu zarządzenia z 27 września 2024 r. Sekretariat Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zwrócił się pismem z 30 września 2024 r. do pełnomocnika skarżącego, a jednocześnie autora wniesionej skargi do sprecyzowania przedmiotu poprzez wskazanie, czy jest pismo (orzeczenie) Ministra Edukacji Narodowej z 11 marca 2024 r., czy też akt Ministra Edukacji z 9 lutego 2024 r., którego uchylenia domaga się skarżący we wnioskach skargi (punkt 2 skargi). Jednocześnie pełnomocnik skarżącego został pouczony o skutkach braku odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, poprzez wskazanie, że za przedmiot skargi zostanie uznane pismo Ministra Edukacji Narodowej z 11 marca 2024 r., zgodnie z tytułem skargi (pod rygorem uznania). Ponieważ pełnomocnik nie odpowiedział na powyższe wezwanie, Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest pismo Ministra Edukacji Narodowej z 11 marca 2024 r. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do formułowania w sprawie dalszych wezwań, gdyż pełnomocnik skarżącego jest profesjonalnym pełnomocnikiem – adwokatem. Badając z kolei dopuszczalność wniesienia skargi na powyższe pismo z 11 marca 2024 r., stwierdzić należy, że ocena jego zgodności z prawem nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Istotne pozostaje to, że skarżone pismo zostało sformułowane na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc dopuszczalność skargi na nie jest związana z istnieniem toku instancyjnego w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Instytutu [...]. Dopiero to ustalenie pozwalałoby na ocenę, czy pismo Ministra Edukacji z 11 marca 2024 r. stanowi rozpoznanie środka odwoławczego od pisma tegoż Ministra z 9 lutego 2024 r., a więc faktycznie, czy stanowi ono decyzję administracyjną lub postanowienie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a., jako tych aktów, które są wydawane w postępowaniu dwuinstancyjnym lub dwukrotnie przez ten sam organ na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Badanie skarżonego pisma pod tym kątem nie daje jednak pozytywnej odpowiedzi, aby można było je zakwalifikować jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. Analizując tę kwestię, zauważyć należy, że powołanie i odwołanie Dyrektora Instytutu [...] zostało uregulowane w art. 7 i 8 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o Instytucie [...]. Zgodnie z tymi przepisami Dyrektora Instytutu powołuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw zagranicznych oraz ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego na pięcioletnią kadencję, którą może pełnić nie więcej niż przez dwie kolejno następujące po sobie pełne kadencje. W powyższej ustawie przewidziano możliwość odwołania Dyrektora Instytutu przed upływem kadencji w przypadku opisanych w pkt 1 – 3 art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Odwołanie takie następuje z dniem określonym w akcie odwołania (art. 8 ust. 3 ). W takiej też sytuacji minister właściwy do spraw oświaty i wychowania powierza zastępcy Dyrektora Instytutu pełnienie obowiązków Dyrektora Instytutu (art. 8 ust. 4 in principio). Podkreślić natomiast należy, że niezależnie od charakteru prawnego odwołania ze stanowiska Dyrektora Instytutu, a więc czy jest to akt o podwójnym charakterze, tj. publicznoprawny i jednocześnie wywołujący skutki w sferze prawa pracy, czy też jest wyłączna właściwość do jego kontroli przysługuje sądowi powszechnemu (sądowi pracy), to ustawa w żaden sposób nie przewiduje środków odwoławczych od takiego aktu odwołania ze stanowiska. Z tego też względu zaskarżone pismo Ministra Edukacji z 11 marca 2024 r. mogło zostać uznane jedynie za pismo informacyjne, nie stanowiące jednak żadnej z prawnych form działania administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a., a więc decyzji administracyjnych albo postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenia albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty albo postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Pismo to nie stanowiło również aktu lub czynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. I chociaż można byłoby poddać rozwadze, czy akt odwołania ze stanowiska Dyrektora Instytutu jest aktem jednostronnym, pozbawiającym władztwa administracyjnego związanego z kierowaniem zakładem administracyjnym, a więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to jednak wymagałoby to sformułowania odmiennego przedmiotu zaskarżenia, odnoszącego się do samego aktu odwołania z 9 lutego 2024 r. Nie przesądzając natomiast charakteru prawnego odwołania, jako nieobjętego przedmiotem zaskarżenia, za niedopuszczalną należało ocenić skargę na pismo Ministra Edukacji z 11 marca 2024 r. Stwierdzić ponadto należy, że pismo to nie stanowi również pisemnych interpretacji, opinii, aktów oraz bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a – 9 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, skarga na pismo Ministra Edukacji z 11 marca 2024 r. nie jest dopuszczalna ze względu na art. 3 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "[s]ądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach". Możliwość objęcia kognicją sądowoadministracyjną zaskarżonego pisma nie wynika bowiem z żadnego przepisu szczególnego ani tym bardziej z ustawy z dnia 7 października 2022 r. o Instytucie [...]. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.