VII SA/Wa 1405/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M W na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez M W (dalej: "skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "WINB") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "organ powiatowy", "PINB dla [...]") z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], nakazującą skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie rozbiórki drzwi o wymiarze 0,94 x 2,0 m oraz ścianki nad tymi drzwiami wykonanych w korytarzu prowadzącym do komórek lokatorskich oznaczonych nr 1 - 6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy [...] wyznaczył na dzień [...]kwietnia 2013 r., [...]czerwca 2013 r., [...] lipca 2013 r., [...]listopada 2013 r., [...] marca 2014 r. oraz [...]października 2014 r. termin przeprowadzenia oględzin w sprawie połączenia i zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich oznaczonych nr 1-6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. Korespondencja zawierająca zawiadomienie skarżącego o wyznaczeniu terminu oględzin nie została odebrana przez skarżącego. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] PINB dla [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie połączenia i zmiany sposobu użytkowania ww. komórek lokatorskich. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1049/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M W na decyzję WINB z dnia [...] lutego 2015 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB dla [...] dokonał oględzin, podczas których ustalił, że korytarz prowadzący do komórek lokatorskich został zabudowany drzwiami o wymiarze 0,94 x 2,00 m. Ponadto zabudowano przestrzeń nad tymi drzwiami. Organ ustalił, że wysokość korytarza w tym miejscu wynosi 2,88 m. Zamontowane drzwi otwierają się na zewnątrz korytarza ogólnodostępnego o szerokości 1,38 m, zawężając jednocześnie drogę ewakuacyjną. Skarżący nie stawił się w dniu oględzin. Inspektor dokonujący oględzin stwierdził również, że zamontowane drzwi posiadają wewnętrzne zawiasy, które nie zapewniają pełnego ich otwarcia o 180 stopni. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wydział Architektoniczno-Budowlany [...] wyjaśnił, że "nie odnaleziono dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania komórek lokatorskich nr 1-6 w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszalnego wielorodzinnego przy ul. [...]." Decyzją z dnia [...]stycznia 2017 r. nr [...]dla [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej: "Prawo budowlane") nakazał skarżącemu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie rozbiórki drzwi o wymiarze 0,94 x 2,0 m oraz ścianki nad tymi drzwiami wykonanych w korytarzu prowadzącym do komórek lokatorskich oznaczonych nr 1 - 6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonane roboty budowlane stanowiły przebudowę, co do której brak jest dokumentacji potwierdzającej legalność ich przeprowadzenia. Wywiódł, że zakres prowadzonych prac wymagał uzyskania pozwolenia na budowę w trybie art. 28 Prawa budowlanego. Organ uznał za zasadne orzeczenie rozbiórki drzwi wejściowych oraz ścianki na drzwiami wykonanych w miejscu jw. przyjmując, że wykonane samowolnie przez skarżącego roboty budowlane naruszają obowiązujące przepisy techniczno- budowlane tj. § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.). Od tej decyzji odwołanie złożył skarżący. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 28 lutego 2012 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] wypowiedział zawartą w dniu [...] lutego 2011 r. ze skarżącym umowę najmu części wspólnych, z której wynikało (§ 2), że w oddanej w najem powierzchni najemca może dokonać zmian w postaci jej zabudowy. Organ odwoławczy wskazując na art. 50 Prawa budowlanego podkreślił, że ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy roboty są zgodne z przepisami prawa oraz jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. WINB odwołał się do ustaleń poczynionych przez organ powiatowy podczas oględzin wskazując, że w miejscu dokonania zabudowy korytarza wstawiono drzwi, które otwierają się na zewnątrz korytarza ogólnodostępnego o szerokości 1,38 m, zawężając jednocześnie drogę ewakuacyjną. Tymczasem rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w § 242 ust. 2 przewiduje minimalną szerokość drogi na 1,2 m, a ust. 4 § 242 wskazuje, że skrzydła drzwi stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. Jeśli zatem szerokość korytarza to 1,38 m, a szerokość drzwi to 0,94 m, to nie ma możliwości na zachowanie wymaganej, bezpiecznej szerokości drogi ewakuacyjnej. W ocenie organu odwoławczego w obecnej formie architektonicznej drzwi wykonane w korytarzu prowadzącym do komórek lokatorskich ozn. nr 1-6 znajdujących się w poziomie podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nie spełniają wymogów obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że do zalegalizowania robót budowlanych, na wykonanie których wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie konieczne jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WINB wskazał, że organy nadzoru budowalnego są zobowiązane do ustalenia, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w przypadku, kiedy na wykonane roboty wymagane było pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Stwierdził, że wykonanie robót w postaci zabudowy korytarza wypełnia definicję przebudowy. To z kolei oznacza, że inwestor - M W, był zobowiązany do legitymowania się takim prawem, którego obecnie nie posiada, gdyż pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa wypowiedziała mu umowę najmu części wspólnych. Powyższa okoliczność zdaniem WINB ma bezpośredni wpływ na sposób zakończenia przedmiotowego postępowania. Za prawidłową uznał organ odwoławczy ocenę PINB, że zabudowanie części wspólnych budynku uniemożliwia właścicielowi i zarządcy obiektu bieżącą konserwację, przeprowadzanie kontroli okresowych i dokonywanie nagłych napraw instalacji w jakie wyposażony jest obiekt, w szczególności instalacji kanalizacyjnej i elektrycznej. Podobnie ocenił zastosowaną przez organ I instancji procedurę nałożenia na skarżącego obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazując na konieczność doprowadzenia do stanu poprzedniego zabudowy korytarza prowadzącego do komórek lokatorskich. Odnosząc się do zarzutów odwołania oraz treści pisma skarżącego z dnia [...] października 2018 r. w zakresie pozbawienia strony czynnego udziału w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, WINB stwierdził, że istotnie w trakcie tego postępowania skarżący nie brał udziału w oględzinach, zaś decyzja kończąca sprawę nie została mu doręczona, a o jej wydaniu dowiedział się dopiero w dniu 25 lipca 2018 r. W związku z tym WINB wyjaśnił, że przed wydaniem własnej decyzji zawiadomieniem z dnia [...] września 2018 r. poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie do zapoznania się z aktami sprawy i składania wyjaśnień. Skarżący korzystając z przysługującego mu uprawnienia pismem z dnia [...] października 2018 r. zajął stanowisko w sprawie. Tym samym w ocenie organu odwoławczego wszelkie naruszenia art. 10 k.p.a. zostały usunięte na etapie postępowania odwoławczego. W kwestii zarzutu dotyczącego braku naruszenia § 242 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych WINB zauważył, że jakkolwiek wyposażenie wstawionych przez skarżącego w korytarzu drzwi w samozamykacz może wyłączać zastosowanie ww. przepisu, to jednak obowiązek przywrócenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest zasadny z powodu braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowalne oraz z powodu uniemożliwienia wykonaną zabudową przeprowadzania bieżącej konserwacji, kontroli okresowych i dokonywania nagłych napraw w instalacji kanalizacyjnej i elektrycznej. W skardze na powyższą decyzję WINB skarżący wniósł o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją PINB nr [...] i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił "niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania, błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne przyjęcie, że roboty wymagały pozwolenia na budowę (czy choćby zawiadomienia), błędne stosowanie § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., uniemożliwienie udziału w sprawie". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że umową z dnia [...] lutego 2017 r. o podział do korzystania skarżący uzyskał prawo do wyłącznego korzystania z komórek lokatorskich 1 – 6 wraz z korytarzem pomiędzy tymi komórkami i ta umowa zdaniem skarżącego gwarantuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto skarżący powołał się na wyrok Sądu Okręgowego [...] (sygn. akt [...]) wydany na skutek apelacji w sprawie z powództwa Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] o wydanie nieruchomości, z którego wynika, że jest on uprawniony do korzystania z komórek lokatorskich wraz z korytarzem. Skarżący nie zgodził się z oceną, że zabudowa korytarza uniemożliwia bieżącą konserwację i przeprowadzanie okresowych kontroli instalacji kanalizacyjnej i elektrycznej, bowiem instalacje znajdują się wewnątrz komórek lokatorskich, do których z natury dostęp jest ograniczony. Ponadto Wspólnota może wykonywać naprawy i przeglądy stosując art. 13 ust. 2 ustawy o własności lokali, zaś w przypadku odmowy zgody właściciela na wstęp, może uzyskać stosowny wyrok w postępowaniu cywilnym. Podniósł, że jako uprawniony do wyłącznego korzystania z komórek lokatorskich i znajdującego się pomiędzy nimi korytarza "może na powierzchni korytarza składować swoje ruchomości w ten sposób, że nawet dostęp do komórek 1 – 6 będzie niemożliwy". W ocenie skarżącego wykonane roboty budowlane polegające na wstawieniu w korytarzu drzwi wyposażonych w samozamykacz oraz ścianki nad drzwiami są bieżąca konserwacją niewymagającą pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ponadto zaopatrzenie wstawionych w korytarzu drzwi w samozamykacz wyklucza zastosowanie § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. W rozpoznawanej sprawie spór między skarżącym, a organami nadzoru budowlanego dotyczy tego, czy zachodziły podstawy do wydania decyzji o nakazaniu skarżącemu, jako inwestorowi doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie rozbiórki wykonanych drzwi oraz ścianki nad tymi drzwiami w korytarzu prowadzącym do komórek lokatorskich oznaczonych nr 1 – 6 znajdujących się w poziomie podziemnym (-1) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul[...]. Wyjaśnić należy, że decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje m.in. wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych, czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji PINB wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego było konsekwencją stwierdzenia, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem ponieważ skarżący nie posiada prawa do dysponowania podziemną częścią budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] na cele budowlane. Nie ma bowiem prawnych możliwości do podjęcia i przeprowadzenia działań naprawczych, które w efekcie doprowadzić mogłyby do przywrócenia stanu zgodności z prawem przeprowadzonych robót budowlanych polegających na zabudowaniu drzwiami korytarza prowadzącego do komórek lokatorskich oznaczonych nr 1 – 6 w ww. budynku. Wniosek o nielegitymowaniu się przez skarżącego prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy wywiódł z niekwestionowanej przez skarżącego okoliczności, wypowiedzenia mu przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w dniu 28 lutego 2012 r. umowy najmu części wspólnych tj. korytarza w ciągu komórek lokatorskich nr 1 - 6. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać, także na etapie postępowania odwoławczego, co zdaje się kwestionować skarżący, a co potwierdza treść uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011/2/22) oraz liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Z uzasadnienia uchwały wynika jednoznacznie, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że po ustaleniu, że inwestor nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane organ winien skorzystać z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wydać stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowić będzie ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych. Oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym i w razie wątpliwości podlega badaniu przez organ. Zatem prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie tylko tytuł prawny inwestora do władania nieruchomością wywodzący się z prawa rzeczowego, ale również prawo do władania nieruchomością wynikające ze stosunku zobowiązaniowego. W takim razie umowy o charakterze obligacyjnym (np. umowa użyczenia, najmu) daje inwestorowi prawo do dysponowania cudzą nieruchomością na cele budowlane, jeżeli właściciel nieruchomości wyraził zgodę na dysponowanie jego nieruchomością na określony cel budowlany (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 19 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 153/08, lex nr 509824, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 587/11, lex nr 1053162). Umowa o charakterze obligacyjnym daje inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tylko w zakresie przewidzianym w tej umowie, a więc z umowy zawartej pomiędzy stronami powinno wynikać w sposób niebudzący wątpliwości, na co właściciel nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja, wyraża zgodę. Trzeba dodać że tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być jednoznaczny, niewątpliwy, nie może być dorozumiany (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt II SA/Po 1033/99, niepubl.). Skarżący dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączył zawartą w dniu [...] lutego 2017 r. ze spółką [...] S.A. umowę o podział do korzystania z komórek lokatorskich od 1 do 6 wraz z korytarzem. Umowa ta w ocenie skarżącego "gwarantuje" mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnić w związku z tym należy, że sporne roboty budowlane skarżący wykonał zanim doszło do zawarcia ww. umowy. Już bowiem z oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] kwietnia 2015 r. wynikało, że korytarz prowadzący do przedmiotowych komórek lokatorskich został zabudowany drzwiami o wymiarze 0,94 x 2,00m; zabudowano również przestrzeń nad tymi drzwiami. Zatem zawarcie w 2017 r. wymienionej umowy do wyłącznego użytku (korzystania) nie miało żadnego znaczenia z punktu widzenia posiadania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane dla robót wykonanych przed tą datą. Takim tytułem inwestor winien dysponować w momencie przystąpienia do wykonania robót budowlanych. Przede wszystkim jednak z żadnego zapisu tej umowy (dowód z dokumentu - umowy z dnia 17 lutego 2017 r. dopuszczony na podstawie art. 106 § 1 p.p.s.a) nie wynika, by uprawnienie do wyłącznego korzystania z komórek lokatorskich i korytarza, obejmowało przebudowę w części wspólnej budynku. Skarżący nie miał również prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie zawartej z Zarządem Wspólnoty Mieszkaniowej "[...] " w umowy najmu, która jakkolwiek jest stosunkiem zobowiązaniowym i może przewidywać uprawnienia do wykonania robót budowlanych, to jednak z umowy tej nie wynika, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na zabudowę korytarza drzwiami. Taka zabudowa w oczywisty sposób uniemożliwiała właścicielowi i zarządcy budynku wielorodzinnego wykonywanie zadań związanych z bieżącą konserwacją, kontrolą i naprawami znajdujących się w części wspólnej budynku instalacji. Poza tym umowa najmu, została skarżącemu wypowiedziana pismem z dnia [...] lutego 2012 r. z zastrzeżeniem przywrócenia wynajmowanych powierzchni do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo nakazały doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wymieniając konkretne czynności, które wcześniej wykonane przez skarżącego ten stan zmieniły, a obecnie mają ten stan przywrócić. Przy czym Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że jakkolwiek wyposażenie zamontowanych drzwi w korytarzu prowadzącym do komórek lokatorskich w tzw. samozamykacz może stanowić o braku naruszenia § 242 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mimo zmniejszenia minimalnych parametrów drogi ewakuacyjnej na skutek zabudowy korytarza drzwiami (rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. - Dz.U. z 2017 r., poz. 2285, zmieniony został z dniem 1 stycznia 2018 r. § 242 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wprowadzenie zd. drugiego), to nie zmienia to oceny, że skarżący nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością w celu wykonania zrealizowanych robót budowlanych. Sąd nie podziela także stanowiska skarżącego, że wykonane przez niego roboty budowlane w poziomie podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] były bieżącą konserwacją i nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Prawidłowo organy obu instancji oceniły, że wyburzenie ścian oddzielających od siebie komórki lokatorskie oraz przegrodzenie drzwiami i ścianką nad nimi części korytarza stanowiącego dojście do tych komórek i będącego częścią wspólną budynku, wypełniało definicję przebudowy, przez którą należy zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (...). W niniejszej sprawie, niewątpliwie doszło do zmiany układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego. W dacie wykonania tej przebudowy katalog robót budowlanych z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie zwalniał inwestora od uzyskania na ww. przebudowę pozwolenia na budowę. Także przebudowa nie podlegała zgłoszeniu w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Stąd wniosek, że tego rodzaju roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego), zaś brak takiego pozwolenia oznacza, że przedmiotowa zabudowa korytarza powstała jako samowola budowlana, co aktualnie uzasadniało wdrożenie naprawczego trybu postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego. Podkreślić również należy, w kontekście argumentacji skargi, że organy nadzoru budowlanego mogą podejmować działania przewidziane w Prawie budowlanym również wówczas, gdy chodzi o obiekty budowlane lub roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwemu organowi (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 511/17 – publ. CBOSA i powołane tam orzeczenia). Za niezasadny także należy uznać zarzut skarżącego zgłoszony na rozprawie, jakoby organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, orzekł na jego niekorzyść ustalając (na etapie postępowania odwoławczego), że nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane wobec wypowiedzenia mu umowy najmu. Otóż wyjaśnić należy, że będący podstawą orzekania przez WINB przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy ocena organu odwoławczego, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest przy tym możliwe także wtedy, gdy zachodzi rozbieżność pomiędzy uzasadnieniem decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzji organu odwoławczego. Wówczas organ odwoławczy obowiązany jest jednak odnieść się do różnic dotyczących oceny stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu decyzji, które co należy podkreślić stanowi jej integralną część i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ma bowiem obowiązek usunąć naruszenia przepisów prawa, które nastąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Powinien zatem wykazać, że pomimo błędnej oceny organu I instancji istnieją podstawy prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia sprawy w sposób przyjęty przez organ I instancji (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Op 442/17 – Lex nr 2417866). Taka też sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy wydał decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., uznając tym samym, że decyzja wydana przez organ I instancji była zgodna z prawem w tym także, co do powołanej podstawy prawnej, choć z nieco innych względów. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Skarżący sam w treści skargi przyznaje, że organ odwoławczy informował go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wyjaśnień, co też skarżący w piśmie z dnia 24 października 2018 r. uczynił, zajmując stanowisko w sprawie. Jednocześnie w piśmie tym nie zanegował ustaleń poczynionych przez organ I instancji, podczas kontroli przeprowadzonych bez jego udziału. W tej kwestii organ odwoławczy wyjaśnił, że nieobecność skarżącego w trakcie czynności kontrolnych nie miała wpływu na końcowy wynik sprawy, bowiem oględziny dotyczyły części korytarza w piwnicy, do którego był swobodny dostęp. Jednocześnie skarżący wskazując na niekompletność akt organu II instancji nie wyjaśnił jakie braki zawierały akta i w jaki sposób uniemożliwiało mu to dokonanie konkretnych czynności procesowych. Z tych wszystkich względów orzeczony przez organ I instancji, a następnie utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją, nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego poprzez dokonanie rozbiórki drzwi oraz ścianki nad tymi drzwiami, należało uznać za prawidłowy. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.