VII SA/Wa 1407/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skarg J. D. i R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej [...] WINB, na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku R. D. z dnia [...] września 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, [...] z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...], udzielającej I. i S. małż. U. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W.. W ocenie [...] WINB decyzja PINB [...] z dnia [...] maja 2005 r. nie jest dotknięta jakąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z czym stwierdzono, że brak jest podstaw do orzeczenia o jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zrealizowana w części z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, co spowodowało naruszenie przepisów techniczno budowlanych. Z tego też względu, powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004 r., Nr [...], nakazał inwestorom doprowadzenie ww. obiektu do stanu zgodnego z przepisami poprzez wypełnienie otworu okiennego w jadalni materiałem o klasie odporności ogniowej E 30. W toku dalszego postępowania, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, wskazując, iż inwestorzy stosownie do treści decyzji z dnia [...] października 2004 r. doprowadzili ww. obiekt do stanu zgodnego z przepisami. Na skutek złożonego odwołania [...] WINB decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. uchylił ww. rozstrzygniecie organu pierwszej instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] października 2004 r. Z uwagi na to, iż przedmiotowe postępowanie naprawcze zostało zakończone decyzją ostateczną, inwestorzy wystąpili do organu powiatowego w celu przeprowadzenia postępowania mającego na celu oddanie obiektu do użytkowania. Uznając, że przedmiotowy budynek usytuowany na nieruchomości przy ul. [...] w W. spełnia przesłanki uprawniające do przystąpienia do jego użytkowania, powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2005 r. udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. Zdaniem WINB, wobec braku stwierdzenia przesłanek, które uzasadniałyby odmowę oddania przedmiotowego budynku do użytkowania, organ pierwszej instancji prawidłowo udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektu. W toku prowadzonego postępowania z zakresu nadzoru budowlanego dokonano właściwej interpretacji przepisów prawa materialnego. Organ podkreślił, że postępowanie naprawcze prowadzone w odniesieniu do przedmiotowego budynku zostało zakończone decyzją ostateczną, a zatem nie ulega wątpliwości, że obiekt w części odstępstwa naruszającego warunki techniczne został doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami. Organ również stwierdził, po przeanalizowaniu dokumentacji sprawy, że w pozostałym zakresie inwestycja została wykonana z nieistotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i innymi warunkami decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu rozpatrującego wniosek brak było podstaw, żeby twierdzić, że dokonane odstępstwa miały charakter odstępstw, o których mowa w art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego i stąd wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ ustalił, że inwestor powiadomił wskazane w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego organy oraz, że nie wniosły one sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowej inwestycji. W toku postępowania stwierdzono także, że inwestor dostarczył wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższego, [...] WINB uznał, że inwestor dokonał wszelkich czynności przewidzianych przepisami prawa, a zatem decyzja PINB z dnia [...] maja 2005 r. odpowiada prawu. GINB decyzją z dnia [...] maja 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołań J. D. i R. D., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji PINB [...] z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że dokonując oceny czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, badał w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy, organ zaznaczył, że na dzień 16 maja 2005 r. art. 55 Prawa budowlanego posiadał brzmienie: "przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVII, XX, XXII, XXIV, XXVII, XXVIII i XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 3; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych". GINB wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z ww. przesłanek, upoważniająca organ do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Wyjaśnił, że budynki mieszkalne jednorodzinne zaliczane są do kategorii obiektu I, natomiast podstawę decyzji PINB [...] z dnia [...] października 2004 r. stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Brak jest również aktu administracyjnego, w którym na inwestorów nałożony zostałby obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (np. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja PINB [...] z dnia [...] maja 2005 r. obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydana została bez podstawy prawnej. Jednocześnie organ dodał, że inwestorzy pismem z dnia 29 grudnia 2004 r. zawiadomili organ powiatowy o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. [...] w W.. Organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli J. D. i R. D.. W skardze J. D. podniosła, że GINB w uzasadnieniu decyzji pomija okoliczność, że w dniu [...] października 2004 r., tj. przed wydaniem decyzji zezwalającej na użytkowanie organ I instancji postanowieniem Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wskazując, że roboty te były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach – art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych z ww. powodów winno skutkować nałożeniem na inwestorów obowiązku przedstawienia i zatwierdzenia projektu zamiennego, o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. W dalszej zaś kolejności, zdaniem skarżącej, winien być zastosowany przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W ocenie skarżącej przepis ten winien być zastosowany w niniejszej sprawie. Z powyższych względów wniosła o zmianę podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji zezwalającej inwestorom na użytkowanie budynku. Skarżący R. D., argumentując w skardze podobnie jak J. D., dodał, że PINB nie mógł zwolnić inwestorów z obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany przez nich dokonane, gdyż obowiązek taki wynika z ustawy. Podkreślił, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych z powodu wykonywania ich w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego) skutkuje tym, że inwestor, po spełnieniu nałożonych przez ustawę i wyegzekwowanych przez organy budowlane wymogów i obowiązków jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania obiektu uzyskać decyzję zezwalającą na użytkowanie. Zdaniem skarżącego argumentacja GINB zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. będąca wiążącą wykładnią dla organów administracyjnych jest chybiona. Podniósł, że organ pominął okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja była realizowana w tzw. trybie naprawczym, tj. po wstrzymaniu robót budowlanych przez nadzór budowlany. Dlatego też, w ocenie skarżącego, GINB błędnie przyjął, iż do przedmiotowego budynku nie ma zastosowania art. 55 ust. 2 Prawa budowlanego. Z tego względu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że nie odpowiada ona prawu po części z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Na wstępie wskazać trzeba, że wprawdzie w obu skargach sformułowano zarzuty odnoszące się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nie rozstrzygnięcia, jednakże argumentacja przywołana w skargach okazała się na tyle zasadna, że analiza uchybień w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego w stopniu tak istotnym, iż miała ona wpływ na wynik sprawy, oraz naruszeń zasad prawa procesowego, prowadzić musiała do uchylenia zaskarżonej decyzji. Podstawową przyczyną wadliwości zaskarżonej decyzji była niewłaściwa ocena stanu faktycznego i prawnego obowiązujących w dacie wydawania decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym. Również skarżący, kwestionując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie dostrzegli tego, że prowadzone postępowanie naprawcze, którego jednym z elementów była decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, toczyło się w oparciu o przepisy, których brzmienie było wówczas inne, niż w czasie, kiedy toczyło się postępowanie nadzorcze. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, że wówczas, kiedy toczyło się postępowanie naprawcze, art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego wymagał, aby przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, wówczas gdy zachodzą okoliczności, o których mowa m.in. w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego [nie zaś art. 51 ust. 4, tak jak jest to obecnie, od zmiany Prawa budowlanego w dniu 26 września 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364)]. Treść obowiązującego wówczas przepisu obligowała zatem inwestora do uzyskania wspomnianej decyzji, a dla organu stanowiła podstawę prawną do jej wydania. Nie okazała się zatem trafna przyjęta w kontrolowanej obecnie przez Sąd Wojewódzki decyzji podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, jakoby w dacie wydawania w dniu [...] maja 2005 r. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie istniała podstawa prawna do wydania takiej decyzji. Podstawą taką był art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego w obowiązującym wówczas brzmieniu. Decyzję Nr [...] , w oparciu o wspomniany przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wydał zaś w dniu [...] maja 2005 r. [...] WINB, stwierdzając wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Nr [...]. Wprawdzie decyzja ta uchylona została następnie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 889/05 ze względów procesowych, niemniej jak słusznie podkreślił to organ w zaskarżonej decyzji, okoliczność ta nie ma znaczenia dla ocen czynionych w postępowaniu nieważnościowym, gdyż zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa, w postępowaniu takim bada się stan faktyczny i prawny sprawy administracyjnej obowiązujące w dacie wydawania decyzji będących przedmiotem takiego postępowania nieważnościowego. Organ miał zatem podstawę faktyczną w postaci decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. do wydania na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, w ówczesnym brzmieniu, decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] maja 2005 r. Kontrolowaną obecnie przez Sąd Wojewódzki decyzję, stwierdzającą nieważność pozwolenia na użytkowanie obiektu, podjęto w oparciu o błędne założenie, że nie było ani przepisu, ani żadnego aktu administracyjnego, z którego wynikałby obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (przykładowo przywołano art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). Kontrolowaną decyzję podjęto również w oparciu o błąd, co do treści obowiązującego wówczas art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego, który dawał podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wówczas, gdy uprzednio wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie było uprawnione przyjęcie przez organ II instancji, jako podstawy stwierdzenia nieważności art. 156 § 2 k.p.a., tj. wydania badanej decyzji bez podstawy prawnej. Nie mają zatem również znaczenia oceny organu nieważnościowego zawarte w końcowej części uzasadnienia decyzji, co do znaczenia zgłoszenia o zakończeniu budowy. Przyjęcie błędnych założeń spowodowało, że postępowanie nadzorcze organ II instancji ograniczył tylko do analizy powyższych kwestii, pomijając dokonanie kontroli instancyjnej decyzji wydanej przez organ I instancji. Przeprowadzono zatem postępowania drugoinstancyjnego z naruszeniem art. 15 k.p.a. Naruszenie tej zasady powoduje, że organ II instancji winien ponowić postępowanie odwoławcze, poddając szczegółowej analizie okoliczności badanej sprawy w świetle podnoszonych przez skarżących zarzutów oraz argumentów stron postępowania, co do ewentualnych wad decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu, z uwzględnieniem wyników rozważań poczynionych w niniejszym wyroku. Konieczność dokonania powyższych czynności przez organy administracji uniemożliwia na tym etapie rozpoznawania sprawy Sądowi Wojewódzkiemu odnoszenie się do pozostałych aspektów sprawy, gdyż sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem wydanych decyzji administracyjnych, nie może jednak zastąpić organu administracji przez prowadzenie postępowania i uprzedzać formułowania przez organy wniosków rozstrzygających sprawę. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II i III wyroku orzeczono na podstawie art. 152 i art. 200 ww. ustawy.