VII SA/Wa 1409/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. M. i K. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia (...) października 2009 r. znak (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. na podstawie art. 29 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 Nr 19, poz. 115 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, późn 1071 z późn zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. i K. M. w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] ul. [...] w W. M. na działkę nr [...] działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie zezwolił na lokalizację ww. zjazdu publicznego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2009 r. po rozpatrzeniu wniosku inwestorów o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie VIISA/WA 99/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona i rzeczą organu winno być uzupełnienie postępowania dowodowego pozwalające na ustalenie, czy możliwe jest bez naruszenia zasad bezpieczeństwa udzielenie pozwolenia na lokalizację zjazdu z drogi nr [...] do działki nr [...] bądź zjazdu łączonego ze zjazdem już istniejącym, a prowadzącym do działki [...] w razie konieczności przy skorzystaniu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego oraz inżynierii ruchu i sterowania ruchem drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. w sprawie I OSK 1086/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Rozpoznając ponownie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Z mocy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz 1270 ze zmianami) Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Możliwość odstąpienia od tej wykładni mogłaby mieć miejsce jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy ustalonego w wyniku ponownego rozpoznania bądź w przypadku zmiany stanu prawnego. Stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie wobec tego sąd nie ma swobody przy wydaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim więc sąd wziął pod uwagę treść przepisu art. 29 ust 1 i 4 ustawy o drogach publicznych który mówi o budowie lub przebudowie zjazdów do nieruchomości przyległych do drogi, przy czym w ust. 4 ww. przepisu stwierdza się, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 8 zawiera definicję pojęcia zjazd. Przez zjazd rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do dopuszczalności zjazdów z dróg publicznych na teren nieruchomości podkreśla się przede wszystkim, że z faktem bezpośredniej dostępności (przylegania) działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej nie jest bowiem wprost związana z prawem własności gruntu, czy z działaniami jego właściciela podejmowanymi na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego, lecz stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym, które związane jest z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządcy drogi, mającej formę decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2007 r. sierpnia 2004 r., sygn. VI SA/Wa 376/07). Oznacza to, że organ może wydać decyzje odmowną, która będzie pośrednio ograniczać możliwość pełnego korzystania z nieruchomości przez właściciela. Łagodzić to może ustanowienie prawa służebności względem nieruchomości sąsiednich posiadających zjazd publiczny. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. o sygn. I OSK 1068/10 wyrażenie zgody przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice określają interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie takiej zgody a także obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy § 9 ust. 1 pkt 4 i § 113 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis paragrafu 9 cyt. rozporządzenia reguluje warunki stosowania zjazdów (§ 9), które zróżnicowane są w zależności od klasy drogi, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Przepis paragrafu 113 ust 7 cyt. rozporządzenia stanowi, iż wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Zgodnie z treścią przepisu art. 113 ust 7 pkt. 5 cyt. rozporządzenia okoliczność, iż działka zlokalizowana jest przy odcinku drogi, na którym występuje dodatkowy pas ruchu, wyłącza co do zasady możliwość ustanowienia zjazdu, a tym samym wyznacza granice uznania administracyjnego. Jest to niewątpliwie okoliczność obiektywna, nie podlegająca ocenie organu. Jej wystąpienie przekłada się co do zasady automatycznie na obowiązek wydania decyzji odmownej. Okoliczność zlokalizowania działki nr [...] przy odcinku drogi, na którym występuje dodatkowy pas ruchu, zachodzi w niniejszej sprawie i nie była kwestionowana przez skarżącego. W chwili obecnej obsługa komunikacyjna działki [...] z ul. [...] odbywa się istniejącym zjazdem na działkę sąsiednią nr [...] należącą do matki wnioskodawcy. Przed zjazdem na ww. działkę jest wykonany dodatkowy pas ruchu dla skrętu w lewo w ramach budowy stacji paliw po stronie przeciwnej drogi krajowej na działce nr [...] (własność T. i G. M.). W wyroku z dnia 12 maja 2011, sygn. I OSK 1068/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sam fakt istnienia dwóch odrębnych zjazdów obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zarządca drogi odpowiedzialny za bezpieczeństwo na drogach publicznych winien brać pod uwagę w pierwszym rzędzie zasadę zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu niewątpliwie zagraża zbyt duża ilość zjazdów z dróg o szczególnym natężeniu ruchu, jakimi są drogi krajowe. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że okoliczności sprawy wskazują, że brak prawnego dostępu do dróg publicznych nieruchomości skarżących jest następstwem podziałów i czynności prawnych pomiędzy członkami ich rodziny. Brak odpowiedniego dostępu do drogi publicznej uzasadnia ustanowienie drogi koniecznej. Wskazać należy, że ustanowienie służebności drogi koniecznej jest możliwe w dwóch sytuacjach tj. wówczas gdy nieruchomość nie ma w ogóle połączenia z drogą publiczną oraz dostęp do drogi publicznej wprawdzie istnieje, ale nie jest "odpowiedni" (postanowienie Sądu Najwyższego z 23 września 1966 r., III CR 214/66). Zatem przez pojęcie braku dostępu do drogi należy rozumieć zarówno całkowity brak takiego dostępu, jak i sytuacje gdy dostęp wprawdzie istnieje, ale jest nieodpowiedni, gdyż nie zapewnia niezbędnej łączności umożliwiającej normalne, gospodarcze korzystanie z nieruchomości (np. z uwagi na uzasadnione potrzeby związane z przeznaczeniem nieruchomości, ukształtowaniem terenu). Odpowiedni dostęp do drogi publicznej zależy więc od potrzeb nieruchomości wymagającej tej drogi. Przyjęto również, że dostęp do drogi publicznej jest także nieodpowiedni, gdy wyjazd z nieruchomości przylegającej do drogi publicznej stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym (postanowienie Sądu Najwyższego z 7 lipca 1999 r., sygn. II CKN 786/98). Ustalenie, czy dostęp jest odpowiedni, zależy jednak od konkretnego stanu faktycznego ocenianego przez sąd lub organ rzeczowo właściwy. Z powyższych względów w ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy i przy uwzględnieniu oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2011 w sprawie IOSK1068/10 uznać należało, że zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego i miała na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja prawa nie narusza i skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.) należało oddalić.