VII SA/Wa 1409/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia J G, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), którym odmówiono wszczęcia na wniosek J G postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. ([...]) udzielającej A W pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] w [...] przy ul. [...]. Organ powołał art. 28 kpa i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym wobec art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i który ma zastosowanie również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stwierdził, że inwestorem ww. budynku była A W, dlatego J G, w myśl art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Organ podkreślił, że wniosek J G z dnia [...] marca 2014r. jest jego kolejnym oraz że kwestia posiadania przez J G legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji była już badana przez organy oraz sąd w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Wówczas [...] WINB decyzją z dnia [...] września 2005r. ([...]) odmówił wszczęcia postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez GINB decyzją z dnia [...] września 2006r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 2180/06 oddalił skargę J G na ww. decyzję GINB. Z powyższych względów, z uwagi na art. 153 ppsa rozpatrując kolejny wniosek J G o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organy są związane oceną prawną zawartą w ww. wyroku. Dlatego organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 a § 1 kpa. Wskazany przez skarżącego art. 157 § 3 kpa został bowiem uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), z dniem 11 kwietnia 2011 r. Skargę na powyższe postanowienie wniósł J G. Wskazał, że swój interes prawny wywodzi z bezpośredniego sąsiedztwa z inwestycją, która pogorszyła warunki korzystania z jego nieruchomości. Podkreślił, że jego interes prawny wynika z przepisów prawa budowlanego obowiązujących w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniósł, że pozwolenia na budowę ww. inwestycji wyeliminowano z obrotu prawnego, a pozwolenie na użytkowanie wydano po tym fakcie z rażącym naruszeniem prawa, zostały zatem spełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawioną argumentację. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2014 r. skarżący oświadczył, że popiera skargę. Wskazał, że w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 4434/3 - musi być również wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] grudnia 2004 r. o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem wydana została na podstawie decyzji, których nieważność stwierdził sąd. Dlatego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2180/06 oddalił skargę J G na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak: [...], którą odmówiono wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podzielając pogląd organów, że z uwagi na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego skarżący nie jest stroną, więc nie ma legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Jak słusznie wskazano w zaskarżonym postanowieniu organy związane są oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku, zgodnie z art. 153 ppsa. Przepis ten stanowi bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Biorąc pod uwagę, że Sąd także jest związany oceną prawną w ww. wyroku, skarga podlega oddaleniu, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniona była przyczyną podmiotową, a mianowicie okolicznością, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 kpa - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ww. przepis zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 kpa. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę. Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2662/13, Lex nr 1486645). W związku z powyższym należało wskazać, tak jak w rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2180/06, że skarżący J G nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo-gospodarczego udzielonego A W, nie był on bowiem inwestorem. W związku z powyższym w ocenie Sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie stwierdzono naruszenia art. 61 a § 1 kpa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Ponieważ rozstrzygnięcie organów miało charakter formalnoprawny zarzuty dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mogły zostać rozpoznane przez organy orzekające w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 orzekł jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach na rzecz pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ppsa.