VII SA/Wa 1412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 104 i 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z wnioskiem A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], udzielającej Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] pozwolenia na użytkowanie przebudowy odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od km 32 + 145,77 do km 32 + 900,00 z wyłączeniem mostu na pot. [...] od km 32 + 869,76 do km 32 + 884,66 w miejscowości [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił na wstępie charakter i istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc natomiast do merytorycznego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegającą na dodaniu do art. 59 Prawa budowlanego ust. 7 w brzmieniu: "stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor." Zmiana ta weszła w życie 11 lipca 2003 r. Podkreślił także, że art. 7 ust 1 w/w nowelizacji, będący w stosunku do omawianej części nowelizacji przepisem intertemporalnym, stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ zaznaczył, iż inwestycję wybudowano w oparciu o pozwolenie na budowę, nadto, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2006 r. na wniosek inwestora, złożony po wejściu w życie nowelizacji, nie stwierdzono odstępstw od pozwolenia na budowę oraz, że następnie w oparciu o ten wniosek organ wydał kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W tym kontekście organ stwierdził, iż zastosowanie w niniejszej sprawie, w kwestii ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym na skutek nowelizacji dokonanej w/w ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter przepisu szczególnego wobec art. 28 k.p.a. oraz, że zarówno w postępowaniu zwykłym, jak także w postępowaniu nadzwyczajnym, krąg podmiotów, w sprawie pozwolenia na użytkowanie, winien być ustalany w oparciu o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ stanął więc na stanowisku, iż A. K., nie posiada legitymacji strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie stroną jest wyłącznie inwestor. Tym samym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. K., podnosząc, iż z wydanej decyzji wynika, iż zdaniem organu, można użytkować budowlę, która wybudowana została bez ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uchylonym pozwoleniu na budowę. Wskazała, iż obecnie Wojewoda [...] prowadzi postępowanie w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2011 r., podtrzymując stanowisko w nim przedstawione. Organ dodatkowo zaznaczył, powołując się również na orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż stosowanie przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże podkreślił, że tak sytuacja nie występuje w niniejszym przypadku, bowiem, jak już wskazano, sporną inwestycję wybudowano w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2006 r. na wniosek inwestora nie stwierdzono odstępstw od pozwolenia na budowę, a następnie, w oparciu o ten wniosek, wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż ewentualne wszczęcie, prowadzenie i wydanie decyzji merytorycznej w trybie nadzorczym, na wniosek podmiotu nie będącego stroną, stanowiłoby rażące naruszenie zasady stabilności decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji, iż całkowicie pomija przedstawioną przez nią argumentację oraz, że jest sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wskutek śmierci A. K. w prawa strony skarżącej weszli następcy prawni J. K. oraz J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany jest na nowo ustalić strony tegoż postępowania. Zauważyć także należy, iż samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. W niniejszej sprawie, organ uznał, iż A. K. nie posiada przymiotu strony, a tym samym, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania nieważnościowego na jej żądanie. Wywodząc powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł się na dyspozycji przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl postanowień którego, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zmiana ta weszła w życie 11 lipca 2003 r. Organ przyjął, iż ww. przepis winien mieć zastosowanie w sprawie, albowiem pozwolenie na użytkowanie było wynikiem legalnego postępowania inwestora. Jak zaznaczył organ, inwestycję wybudowano w oparciu o pozwolenie na budowę, nadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 8 lutego 2006 r. na wniosek inwestora, złożony po wejściu w życie nowelizacji, nie stwierdzono odstępstw od pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, z uwagi na okoliczności faktyczne sprawy, organ orzekający, ustalając legitymację procesową strony skarżącej, zasadnie kierował się wyłącznie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który jest przepisem lex specialis wobec art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy kto ma interes prawny. Zasadnicze bowiem znaczenie, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ma fakt, iż udzielenie pozwolenia na użytkowanie było następstwem legalnego działania inwestora. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Wobec wykonania inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego, dla ustalenia kwestii, kto posiada legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności należy odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05, z dnia 29 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 2010/09). Reasumując stwierdzić należy, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zaznaczyć także należy, iż z uwagi na wydanie przez organ rozstrzygnięcia formalnego, nie miał on obowiązku odnieść się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez A. K. dotyczących kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.