VII SA/Wa 1427/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T.S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. (dalej kpa) oraz art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 27 marca 2008r. T.S., od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2008r., nr [...] odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] września 2007r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], we wsi J., gm. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że T.S. i J.S. złożyli do Starosty [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...] września 2007r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], we wsi J., gm. P. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że zostali pominięci jako strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zaś o realizacji inwestycji dowiedzieli się przypadkowo z tablicy informującej o budowie. Wskazali jednocześnie datę, w której dowiedzieli się o powyższym fakcie tj Po rozpatrzeniu wniosku T.S. i J.S. decyzją z dnia [...] marca 2008r. Starosta [...] odmówił na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 kpa wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Odmowę wznowienia postępowania organ uzasadnił brakiem interesu prawnego wnioskodawców do inicjowania postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę budynku na działce nr ew. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji T.S., zwróciła uwagę na istnienie sporu granicznego między działką inwestora a jej działką co powoduje, że organ nie może ocenić, czy zostały zachowane odległości wymagane warunkami technicznymi. Dodatkowo organy dokonujące oceny dokumentacji nie zwróciły uwagi, że od lat na przedmiotowym gruncie istnieje taki stan rzeczy, który nie pozwala wskazać właściwego przebiegu granic, bez uprzedniego orzeczenia sądu. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda [...] podzielił argumentację organu pierwszej instancji o braku interesu prawnego wnioskodawców do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie budowy budynku na działce nr ew. [...]. W szczególności organ podniósł, że postępowanie o pozwolenie na budowę prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami, zatwierdzony projekt odpowiada wymogom przewidzianym przepisami prawa i zachowane zostały odległości od granicy działki przewidziane w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W związku z powyższym nie można stwierdzić, że realizowana inwestycja w jakikolwiek sposób wpływa negatywnie na sąsiednie nieruchomości i powoduje jakiekolwiek naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym odwołującej się. W ocenie organu w chwili obecnej brakuje prawnie określonego potwierdzenia, iż przedmiotowa inwestycja narusza prawa właścicieli działki sąsiedniej. Wojewoda [...] podniósł, że wprawdzie w obecnym stanie zachodzi podejrzenie, że zapisy przedstawione na mapach ewidencyjnych nie odzwierciedlają stanu faktycznego posiadania, tym niemniej dopiero prawomocny wyrok może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T.S., która wniosła o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] i zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa adwokackiego). W uzasadnieniu skargi T.S., reprezentowana przez adwokata A.K., nie zgodziła się z argumentacją organu, że inwestycja w żadnym wypadku nie oddziaływuje niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie i jest tak zlokalizowana, że nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie skarżącej zarówno organ pierwszej instancji, jak i Wojewoda [...] nie odnieśli się do tego, że przebieg granicy pomiędzy działką, na której jest realizowana zabudowa, jak i nieruchomością skarżącej jest nieutrwalony i sporny. Powoduje to w konsekwencji, że organ administracji mógł stwierdzić, że nie zostały naruszone przepisy cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skarżąca podniosła, że nabywcy działek powstałych z podzielenia dawnej działki ewidencyjnej nr [...] (z której wydzielona m. in. została działka nr [...]) zniszczyli miedzę jaka od kilkudziesięciu lat stanowiła granicę pomiędzy jej działką nr [...] a działką nr [...] .Konkludując skarżąca zarzuciła, że organy administracji obu instancji nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy naruszając art. 7, 77 i 107 § 3 kpa, a odmowa wznowienia postępowania administracyjnego narusza art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd skargę uwzględnił, choć nie podzielił wszystkich zawartych w niej argumentów. Tym niemniej uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2008r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdzić, że skarga dotyczy decyzji wydanej w nadzwyczajnym trybie administracyjnym, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe dotyczy kontroli prawidłowości decyzji ostatecznej i składa się z dwóch podstawowych etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianym w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie przez organ stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ ten wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego badania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. To właściwe postępowanie może – stosownie do treści art. 151 zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może także w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). W każdym przypadku jednak orzekające organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Nie ulega wątpliwości, że trafność rozstrzygnięcia wydawanego w każdym postępowaniu administracyjnym, w szczególności zaś w postępowaniu nadzwyczajnym, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, jak również ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny w sytuacji, gdy strona występuje z żądaniem wznowienia postępowania wskazując na przesłankę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4, zaś ustalenie istnienia interesu prawnego strony wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, organ nie może ograniczyć się do odmowy wznowienia z przyczyn podmiotowych, lecz powinien dokonać odpowiednich ustaleń w toku wznowionego postępowania. Warto w tym miejscu wskazać chociażby na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2186/06 (LEX nr 328635), w którym Sąd stwierdził, że ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, zaś ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna. Również w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 295/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa. Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1077/07 (niepubl.) Sąd stwierdził, że organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania nie może we wstępnym etapie postępowania przesądzić, że złożony wniosek nie może skutecznie zainicjować wznowienia postępowania, gdy wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Inaczej bowiem należy oceniać ustalenie czy wnioskodawca powołał we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa, a inaczej ustalenie czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych występuje jedynie wówczas, gdy wnioskodawca przytacza inną podstawę wznowienia, niż określona w art. 145 § 1 pk4 kpa, zaś już wstępna analiza wniosku prowadzi do oczywistej konkluzji, że podmiot nie dysponuje przymiotem strony lub gdy np. podmiot taki w ogóle nie może występować w charakterze strony postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji organ zobowiązany jest wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego. Zupełnie inaczej przedstawia się natomiast kwestia dokładnego zbadania interesu prawnego strony, szczególnie w przypadku, gdy właśnie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi podstawę żądania wznowienia postępowania, a całokształt okoliczności sprawy i obowiązujące przepisy wskazują na prawdopodobieństwo ustalenia istnienia interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem. Konsekwencją odmowy wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych w sprawie o pozwolenie na budowę jest nieprzeprowadzenie analizy zmierzającej do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy inwestycja realizowana w oparciu o ostateczną decyzję wpływa na nieruchomość wnioskodawcy. W takim przypadku organ nie może ograniczyć uzasadnienia decyzji odmownej wyłącznie do stwierdzenia, że taki wpływ nie występuje. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że skarżąca będąca właścicielką sąsiedniej nieruchomości wniosła o wznowienie postępowania dotyczącego budowy budynku na działce graniczącej z jej działką, zaś jako podstawę powołała przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. T.S. wywodzi swój interes prawny z faktu bezpośredniego sąsiedztwa z działką, na której realizowana jest sporna inwestycja oraz braku uregulowania przebiegu granicy pomiędzy działkami. W takiej sytuacji organ nie mógł w oparciu o art. 149 § 3 kpa wydać decyzji odmawiającej wznowienia postępowania ze względu na brak interesu prawnego strony. Na etapie wstępnego badania wniosku organ bowiem nie miał uprawnień do badania przyczyn wznowienia postępowania administracyjnego- w tym określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W rezultacie przedwczesne i niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego było stwierdzenie niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych, ze względu na brak interesu prawnego, szczególnie, gdy T.S. jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości i kwestionuje przebieg granicy pomiędzy działkami. W takiej sytuacji organ, do którego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zobowiązany jest wyłącznie do jego wstępnej formalnej oceny, w szczególności w kontekście zachowania terminu określonego w art. 148 kpa i – po spełnieniu tych podstawowych warunków – wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W dalszym dopiero etapie organ bada wystąpienie przyczyny wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli interes prawny strony w oparciu o całość zgromadzonego materiału dowodowego i w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dopiero ta faza postępowania może obejmować analizę obszaru oddziaływania obiektu, czyli terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Reasumując Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem art.149 § 3 kpa w zw. z art. 147 i 145 § 1 pkt 4 kpa. W konsekwencji naruszone zostały również przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, zaś wszystkie powołane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Starosta [...] błędnie powołał w podstawie prawnej swojej decyzji z dnia [...] marca 2008r., nr [...] art. 149 § 3 kpa w związku z art. 148 tej ustawy, podczas gdy w ogóle nie badał terminu określonego w cytowanym przepisie, a odmowa wznowienia została oparta na innej podstawie prawnej. Rozpatrując na nowo wniosek T.S. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] września 2007r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], we wsi J., gm. P., Starosta [...] zobowiązany będzie do sprawdzenia czy wniosek ten został wniesiony w terminie określonym w art. 148 kpa (w świetle akt postępowania administracyjnego zachowanie tego terminu jest prawdopodobne), a po pozytywnej ocenie warunków formalnych wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. W dalszym postępowaniu organ zobowiązany będzie wnikliwie rozpatrzeć istnienie przyczyn wznowienia mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i w zależności od wyniku tego postępowania orzec w oparciu o przepis art. 151 § 1 lub § 2 kpa. Na marginesie wskazać należy, że niniejszy wyrok nie przesądza w żadnej mierze o rezultacie postępowania wznowieniowego, ani tym bardziej nie wskazuje na ewentualne nieprawidłowości w postępowaniu dotyczącym budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], we wsi J., gm. P. Zauważenia wymaga, że ostateczne decyzje administracyjne – w tym przypadku decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2007r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku realizowanego przez inwestora - korzystają z zasady trwałości określonej w art. 16 kpa. Nie można zatem domniemywać ich wadliwości. Wręcz przeciwnie, dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego wywierają właściwe skutki prawne i jako ostateczne podlegają wykonaniu np. w postaci realizacji uprawnienia do budowy budynku mieszkalnego. Dodatkowo – na co wielokrotnie zwracał uwagę sąd administracyjny – nawet ewentualne wyeliminowanie decyzji ostatecznej pozwalającej na budowę nie powoduje, że zrealizowana inwestycja jest samowolą budowlaną, gdyż powstała w oparciu o ostateczne zezwolenie organu. Wydany wyrok oznacza natomiast konieczność przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wadliwość rozstrzygnięcia organu, który nie może bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania, stwierdzić, że realizacja obiektu objętego pozwoleniem Starosty [...] z dnia [...] września 2007r., nr [...] nie będzie miała jakiegokolwiek wpływu na nieruchomość należącą do T.S. i że osoba ta pozbawiona jest interesu prawnego do występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Ostateczne rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić dopiero po przeanalizowaniu istnienia przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 kpa w toku wznowionego postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.