VII SA/Wa 1430/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. Dalej kpa w zw. Z art. 50 ust.1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), odmówił wstrzymania robót budowlanych związanych z wymianą wewnętrznej instalacji gazowej i instalacją gazomierzy na klatce schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy u. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że M. B. w dniu 6 listopada 2009 r. złożył wniosek o wstrzymanie ww. robót budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]wcześniej, bo w dniu 25 sierpnia 2009 r., w związku z pismem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z dnia 7 sierpnia 2009 r., przeprowadził czynności kontrolne przy ww. budowie. Czynności te pozwoliły na ustalenie, że prace budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia 2007 r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...], na wymianę wewnętrznej instalacji gazowej. Prace realizowane w trakcie kontroli obejmowały usytuowanie liczników gazowych na zewnątrz lokali mieszkalnych. Z tego względu nad drzwiami wszystkich lokali zostały wybite otwory o wymiarach 0,35x0,45 m i głębokości 0,40 m bezpośrednio pod stropem. Inwestor ponadto przedstawił postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., którym wyrażono zgodę na odstępstwo od przepisu § 169 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.) w zakresie dopuszczenia montażu gazomierzy nad drzwiami wejściowymi do lokali mieszkalnych na wysokości powyżej 1,8 m nad poziomem podłogi. Mając na uwadze organ I instancji stwierdził, że okoliczności sprawy nie dają podstaw do wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył M. B.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie M. B. nie posiada przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Organ podniósł, że w sprawach dotyczących nieruchomości w których funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa stroną postępowania nie są właściciele poszczególnych lokali, ale sama wspólnota. Powołał się na art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85 poz. 388 ze zm.) zgodnie z którym ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Do kierowania sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowania jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali, uprawniony jest zarząd wspólnoty, zaś wszelkie obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego winny być nakładane na wspólnotę mieszkaniową. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że interes prawny w niniejszej sprawie posiada wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul [...] w [...]. Natomiast M. B. posiada jedynie interes faktyczny, który jednak nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania. Z tych względów organ w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. Skargę do sądu administracyjnego złożył M. B.. Decyzji zarzucił naruszenie art. 6 ustawy o własności lokali, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wyprowadzeniu nieuprawnionego wniosku, że w razie powołania Wspólnoty Mieszkaniowej wyłącznie ona ma interes prawny w sprawie wstrzymania robót budowlanych, co miało wpływ na wynik sprawy; art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego błędne zastosowanie do przypadku gdy interes prawny został rozstrzygnięty w decyzji organu I instancji. Wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny , to istnieje podstawa by mógł wystąpić jako strona zainteresowania w postępowaniu w sprawie. Zarzucił organowi odwoławczemu, że nie badał w ogóle interesu prawnego skarżącego, gdyż a priori przyjął, że przymiot strony ma jedynie wspólnota. Podniósł, że jest to istotna wada postępowania, która ma wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że interes prawny skarżącego w niniejszej sprawie wyraża się w tym ,że gazomierze instalowane są w ścianie nośnej jego lokalu nad drzwiami, bez żadnych zabezpieczeń (nadproża), co skutkuje pęknięciem ścian w jego lokalu, mogąc spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 879/10 oddalił skargę. Sąd podkreślił, że w przypadku gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie to organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie – dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy bada , czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania, Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa – umorzyć postępowanie odwoławcze. Zakres przedmiotowej sprawy ograniczał się do ustalenia, czy M. B. jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w bloku przy ul. [...], ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z uwagi na fakt, że sprawa dotyczyła wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na klatce schodowej budynku przy ul. [...], czyli robót prowadzonych na części wspólnej nieruchomości, Sąd uznał, że skarżący ma jedynie interes faktyczny w swoim żądaniu, a nie interes prawny. Interes prawny przysługuje bowiem wspólnocie mieszkaniowej. Skarżący wraz z właścicielami innych lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która powołana jest do reprezentowania interesów swoich członków. Interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 200 r. Nr 80, poz. 203 ze zm.). Ustawa ta określa, obok sposobu ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Przepisy Kodeksu cywilnego mają zastosowanie do własności lokali w zakresie nieuregulowanym przez ustawę. Jej przepisy dotyczące samej konstrukcji własności lokali mają charakter iuris cogentis i ze względu na swój bezwzględnie obowiązujący charakter nie dopuszczają innych regulacji. Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli wchodzących w skład nieruchomości ( art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Chodzi przy tym nie tylko o uprawnienia i obowiązki materialnoprawną i proceduralne, określone w art. 6 zdanie drugie ustawy o własności lokali. Dotyczy to także zarządu nieruchomością wspólną. Zarząd w rozumieniu przedmiotowym tj. zarządzanie nieruchomością wspólną, sprawowany jest przez zarząd w rozumieniu podmiotowym wyłoniony w sposób określony w art. 18 ust.1 lub 18 ust. 3 ustawy o własności lokali.Zarządzenie w znaczeniu przedmiotowym, jak wynika pośrednio z treści art. 21 tej ustawy, polega na kierowaniu sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentowaniu jej na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzenie obejmuje czynności prawne, w tym rozporządzenie rzeczą, czynności faktyczne, np. remont, konserwacja i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami, sądami. Z art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art., 22 ust. 1 i ust. 2 omawianej ustawy wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne , czynności faktyczne oraz załatwienie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej , która reprezentuje interesy właścicieli lokali.. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Powyższy wyrok został zaskarżony przez M. B. skargą kasacyjną złożoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10 uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Uprawnienia wspólnoty mieszkaniowej i poszczególnego właściciela nie są wobec siebie konkurencyjne i nie wykluczają się wzajemnie. Ocenie organu powinno zatem podlegać czy właściciel wyodrębnionej nieruchomości lokalowej był w stanie wykazać, iż doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. W sprawie powinna zostać dokonana ocena, czy skarżący wykazał posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, biorąc pod uwagę ewentualną ingerencję podczas prac budowlanych w strukturę lokalu, którego jest właścicielem, na którą to ingerencję skarżący wskazywał w toku postępowania. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na marginesie, że na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, została złożona do akt kserokopia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, z której wynika, że "Analiza opisu technicznego projektu budowlanego (....) oraz zawartych w nim opracowań graficznych (...) wykazała jednoznacznie, ze planowana wymiana wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] obejmowała również wymianę instalacji gazowej wraz z instalacją urządzeń gazowych w lokalach mieszkalnych, m.in. w lokalu skarżącego". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie strony pozostały przy dotychczasowych stanowiskach w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1, 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku zaś ponownego rozpoznawania sprawy, Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Przekazując niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że także członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Oznacza to, ze każdorazowo powinien w takiej sytuacji być badany interes prawny członka wspólnoty mieszkaniowej zgłaszającego swój udział w sprawie. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego brak jest przeprowadzenia badania interesu prawnego skarżącego. Organ jednoznacznie stwierdził, że stroną postępowania jest wyłącznie wspólnota mieszkaniowa. Tymczasem skarżący we wniosku do organu I instancji z dnia 6 listopada 2009 r., jak i w odwołaniu od decyzji I instancji wskazywał na roboty budowlane wpływające na konstrukcję ściany nośnej. Dotyczyło to wybicia wnęki o głębokości 40 cm nad drzwiami wejściowymi do lokali mieszkalnych, w tym do jego lokalu. Wskazywał, że wg jego wiedzy jest to działanie, które może wywołać niebezpieczeństwo dla ludzi (przemarzanie liczników gazowych, czyli możliwość uszkodzenia urządzenia technicznego, do którego doprowadzony jest gaz). Wskazywał również na wiek budynku ( ok. 70 lat), co należało przyjąć jako wyrażenie obawy o bezpieczeństwo konstrukcji ściany nośnej. Zatem do obowiązków organu należało rozważenie, czy w okolicznościach sprawy podstawą przyznania skarżącemu przymiotu strony mogą być podnoszone przez niego zarzuty związane z wykonywanymi robotami budowlanymi, dotyczącymi ściany nośnej, zewnętrznej jego lokalu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Natomiast dział V Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 75 z 2002 r. poz. 690 ze zm.) reguluje warunki związane z bezpieczeństwem konstrukcji. Rozważenie podnoszonych przez skarżącego zarzutów w kontekście powyższych przepisów powinno być dokonane przez organ odwoławczy, zważywszy że jest on zobowiązany do zbadania czy odwołanie pochodzi od strony postępowania w myśl art. 127 § 1 kpa. Zgodnie z przepisem art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Bak wyjaśnienia powyższych kwestii powoduje, że postępowanie organu odwoławczego dotknięte jest obrazą przepisów 7, 77 i 107 kpa w zw. z art. 28 kpa. Naruszenie zaś wskazanych zasad postępowania administracyjnego ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa w zw. z art. 77 kpa organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko realizując opisane zasady organ mógłby trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz prawidłowo rozstrzygną o możliwości bycia stroną postępowania. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tego zabrakło. Brak należytych ustaleń widoczny jest również w warunkach wskazywania przez skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na fakt, iż roboty budowlane dotyczą zatwierdzonego projektu budowlanego, według którego zakres tych robót wkracza również w fazie wykonawczej do poszczególnych lokali własnościowych, w tym do lokalu skarżącego. Jest to dodatkowa okoliczność, która nie została w pełni przez organ wyjaśniona. Brak jest w aktach administracyjnych sprawy załącznika do decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Prezydenta [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę załącznika dającego podstawę do ustaleń faktycznych. Braki powyższe powodują w ocenie Sądu, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozbawione jest oparcia faktycznego i powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu i dokonując w sposób prawidłowy ustaleń faktycznych oceni, czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony, a tym samym czy odwołanie pochodzi od strony i wymaga rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 p.p.s.a.