VII SA/Wa 1430/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: sędzia WSA Mirosław Montowski Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) asesor WSA Lucyna Staniszewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A.M. i M.M./ na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 marca 2024 r. znak: DOZ-OAiK.650.833.2023.BKW w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A.M. i M.M. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 27 marca 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.833.2023.BKW, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") , na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. 2022 poz. 840 ze zm., dalej: "u.o.z."), art. 89 pkt 1 u.o.z. i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021 poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania A. M. i M. M. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "M. WKZ", "organ I instancji") z [...] lipca 2023 r. znak [...]. pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce zabudowań niemieszkalnych na nieruchomości gruntowej zlokalizowanej przy ul. [...] w M. (dz. nr ew. [...] obr. [...]) jako wtórnych nawarstwień nieposiadających wartości zabytkowych oraz nie pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. (dz. nr ew. [...] obr. [...]), tzw. willi "[...]". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 27 stycznia 2023r. do WUOZ w W. wpłynął wniosek M. i A. M. o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz pozostałych zabudowań niemieszkalnych na nieruchomości gruntowej zlokalizowanej przy ul. [...] w M. (dz. nr ew. [...] obr. [...]), tzw. willi "[...]". M. WKZ decyzją z [...] lipca 2023 r. znak [...] pozwolił skarżącym na prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce zabudowań niemieszkalnych na nieruchomości gruntowej zlokalizowanej przy ul. [...] w M. (dz. nr ew. [...] obr. [...]) jako wtórnych nawarstwień nieposiadających wartości zabytkowych. Jednocześnie nie pozwolił na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. (dz. nr ew. [...] obr. [...]), tzw. willi "[...]". W ocenie organu I instancji budynek mieszkalny nie utracił swoich wszystkich wartości zabytkowych, pomimo złego stanu technicznego udokumentowanego w przedstawionej ekspertyzie technicznej mgr inż. R. R. i mgr inż. W. N. Jego rozbiórka bez szerszego kontekstu działań związanych z ewentualną zabudową na działce jest nie do zaakceptowania. Obiekt, który wpisał się swoim charakterem w układ urbanistyczny powinien istnieć przynajmniej w swojej historycznej formie i bryle, z zachowaniem zewnętrznych ścian murowanych przy wymianie innych zdegradowanych elementów. Stanowi bowiem oryginalne nawarstwienie w układzie urbanistycznym M. Organ I instancji zauważył ponadto, że aspekt finansowy nie może decydować o jego rozbiórce. Skarżący z zachowaniem terminu odwołali się od ww. decyzji, w zakresie odmowy wydania zgody na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego (pkt 2), zarzucając m.in. nierozpoznanie całego zebranego materiału dowodowego i pominięcie, że w sprawie została już wydana decyzja nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. zezwalająca na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w M., a także niewyjaśnienie przyczyn wydania odmiennej decyzji przy tym samym stanie prawnym i faktycznym oraz niewyjaśnienie, jakie nowe okoliczności zaistniały między wydaniem obu decyzji. Podnieśli również, że za uzgodnieniem z organem obiekt nie został ujęty w gminnej ewidencji przez Burmistrza Miasta M. w związku z decyzją organu z 2010 r. zezwalającą na jego rozbiórkę, a stan obiektu pogorszył się w stosunku do stanu z daty jej wydania. W uzupełnieniu odwołania przedłożone zostało pismo Zastępcy Burmistrza Miasta M. z [...] września 2023 r. informujące, że w uzgodnieniu z M. WKZ w 2013 r. zaktualizowana została GEZ i wyłączone ze zbioru zostały obiekty nieistniejące lub takie, które utraciły cechy zabytku. Minister w uzasadnieniu swojej decyzji z 27 marca 2024 r. wskazał w pierwszej kolejności, że właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w rozpatrywanej sprawie wynika z lokalizacji nieruchomości objętej wnioskiem przy ul. [...], dz. nr [...] na terenie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta M., wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Konserwatora Zabytków m.st. W. z [...] stycznia 1988 r., w granicach określonych według załączników i mapy stanowiących integralną część tej decyzji. Załącznikami do tej decyzji są: 1. Opis granic zabytkowego rdzenia miasta M., 2. Wykaz obiektów zabytkowych (ujęty w nim został budynek przy ul. [...], przed zmianami adresowymi oznaczony numerem 11) i 3. Mapa M. Zgodnie z treścią decyzji Konserwatora, M.: "jako zespół o unikatowych walorach krajobrazowo-urbanistycznych i architektonicznych obejmuje obszar w granicach określonych w załącznikach i mapie; na terenie miasta znajduje się wiele obiektów o charakterze zabytkowym (wykaz w załączniku), zaprojektowanych przez wybitnych architektów polskich, m.in. J. H., O. S., W. P., B. P., S. i in.; specyficzny organizm miasta ukształtował się w oparciu o plan letniska M. opracowany przez inż. E. ok. 1920 r. i odznacza się swobodnym układem ulic, skalą zabudowy, charakterem elewacji i dachów, a przede wszystkim ogólną harmonią przyrody i zabudowy". Jednocześnie organ odwoławczy przytoczył art. 3 pkt 12 i pkt 13 u.o.z. Dalej stwierdził, że budynek przy ul. [...] wprawdzie nie jest objęty wpisem "indywidualnym", ale z racji ujęcia w ww. załączniku decyzji wpisowej jest wpisany do rejestru zabytków jako integralny element ww. zespołu, a nie tylko zlokalizowany w jego granicach. Podkreślił również, że jego ewentualna rozbiórka wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z., w sprawie skreślenia z rejestru zabytków tego budynku, jako części zespołu prawnie chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków. Zdaniem Ministra okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyjaśnił, że z uwagi na powyższe bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje przywołana w odwołaniu decyzja M. WKZ z [...] kwietnia 2010 r. znak [...], którą organ ten pozwolił D. U. na rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stwierdzając, że budynek kwalifikuje się do rozbiórki, jego rozbiórka nie spowoduje uszczerbku w krajobrazie architektonicznym M., a dostarczona dokumentacja "Ocena stanu technicznego budynku mieszkalnego" autorstwa mgr inż. R. K. jest wystarczająca dla celów archiwalnych. Wskazał ponadto, że roboty budowlane, na które pozwalała ww. decyzja nie zostały zrealizowane przez podmiot, który ją uzyskał. Wyjaśnił, że wobec jej uzasadnienia, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 u.o.z., zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z tego rejestru. Przepis ten stosuje się także do skreślenia z rejestru części zabytku, stosownie do art. 13 ust. 2 ww. ustawy. W związku z powyższym to od oceny Ministra w postępowaniu w sprawie skreślenia z rejestru zabytków zależy czy obiekt (część zespołu - budynek przy ul. [...]) uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, które były podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków przed wydaniem pozwolenia na jego rozbiórkę. Minister wskazał także, że nieruchomość przy ul. [...] w M. jest objęta ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miasta M. z [...] czerwca 1998 r. nr [...] (Dz. U. Woj. W. nr [...] poz. [...] z [...] października 1998 r.). Znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem - strefa II. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią § 11 i 12 niniejszej uchwały, w strefie tej obowiązuje minimalna wielkość działek - 2500 m² i maksymalny wskaźnik zabudowy - 15 %, a zachowanie powierzchni biologicznie i ekologicznie czynnej tzn. zazielenionej - 50% . Dla strefy ochrony konserwatorskiej wpisanej do rejestru zabytków przyjęto m.in. utrzymanie leśno-parkowego charakteru miasta, ochronę zabytkowego założenia urbanistycznego, obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz objętych ochroną konserwatorską. Dlatego też, stosownie do art. 7 pkt 4 u.o.z., jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważył ponadto, że budynek przy ul. [...], nie został ujęty w aktualnie obowiązującej gminnej ewidencji zabytków, przyjętej zarządzeniem Burmistrza Miasta M. z [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków dla Miasta M., chociaż jest wymieniony w spisie obiektów zespołu urbanistyczno- krajobrazowego miasta M. posiadających wartości zabytkowe i widnieje w wojewódzkiej ewidencji zabytków (https://www. [...] dostęp: 26.02.2024 r., poz. [...], karta ew. [...]). Zdaniem Ministra jego pominięcie w gminnej ewidencji zabytków jest niezgodne z art. 22 ust. 5 pkt 1 i 2 u.o.z. Minister wskazał ponadto, że zgodnie z treścią przedstawionego przez skarżących pisma Zastępcy Burmistrza M. z [...] września 2023 r. znak [...], budynek przedmiotowy nie został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków, ponieważ "w 2013 r. Urząd Miasta M. dostał informacje od M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącą aktualizacji polegającej na wyłączeniu zbioru obiektów nieistniejących lub takich, które utraciły cechy zabytku". Zaznaczył, że wyłączenie dotyczyło również przedmiotowego budynku położonego przy ul. [...] w M. Dlatego też M. WKZ, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na wniosek nowych właścicieli A. M. i M. M., odmówił pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Organ odwoławczy podniósł też, że toku postępowania organ I instancji pismem z 9 marca 2023 r. wystąpił do Dyrektora Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W. z prośbą o przygotowanie specjalistycznej opinii dotyczącej wartości zabytkowych budynku przy ul. [...] oraz jego historii. Opinia została sporządzona m.in. na podstawie przekazanej przez właściciela obiektu ekspertyzie technicznej z 6 maja 2023 r. oraz, że z otrzymanej opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z [...] czerwca 2023 r. wynika, że wnioskowany do rozbiórki budynek willi "[...]" odznacza się nadal zachowanymi wartościami historycznymi - ze względu na dawnych znanych i zasłużonych mieszkańców posiadłości, jakimi byli inżynier K. G. i malarz J. G. O. oraz wartościami naukowymi - jako przykład drewniano-murowanego domu letniskowego z początku XX w. Zachowane wartości artystyczne oceniono natomiast jako przeciętne z uwagi na obecny zły stan zachowania obiektu. Niemniej, pomimo znacznych zniszczeń, stwierdzono, że budynek zachował istotną cześć: czytelną bryłę i konstrukcję, zamknięty obwód ścian zewnętrznych, dach i układ elewacji z ocalałym na znacznej powierzchni wystrojem architektonicznym. Dalej Minister przytoczył art. 80 k.p.a. i wskazał, że opinia biegłego, tak jak i wszystkie inne dowody, podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, powyżej zacytowana fragmentarycznie opinia Narodowego Instytutu wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, wymagające wiadomości specjalnych, jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona, logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodał jednocześnie, że dokonanym ustaleniom faktycznym w sprawie nie można postawić zarzutu sprzeczności z treścią zebranego w sprawie materiału. Wskazał, że taka sprzeczność zachodzi wtedy, gdy powstaje dysharmonia pomiędzy materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a konkluzją, do jakiej dochodzi organ na podstawie tego materiału. Ponadto zaznaczył, że przedmiotowy dowód w postaci ww. opinii nie został zakwestionowany przez skarżących. W odwołaniu odnieśli się zawartej w niej uwagi dotyczącej dominacji liczby zgód na rozbiórkę obiektów na terenie strefy ochrony konserwatorskiej i braku uwzględnienia, że planowana rozbiórka nie spowoduje zubożenia układu urbanistycznego, bowiem planują zastąpienie go nowym obiektem, który zostanie dostosowany do wymagań ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Ministra zły stan techniczny obiektu nie budzi wątpliwości w przedmiotowej sprawie. W ekspertyzie technicznej mgr inż. R. R. i mgr inż. W. N., wprawdzie stwierdzono, że budynek nie kwalifikuje się do remontu kapitalnego, ale można go rozebrać i ewentualnie odtworzyć z wykorzystaniem materiałów pochodzących z rozbiórki po dokonaniu ich przydatności do wykorzystania (szacowane ok. 55% więźby dachowej i zachowane 40% belek). Podkreślił, że w przypadku zakresu wpisu zespołu ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów tworzących jego substancję zabytkową. Wskazana w ekspertyzie możliwość jego zachowania poprzez odtworzenie z wykorzystaniem materiałów pochodzących z rozbiórki pozwoliłaby na pozostawienie budynku wpisującego się w swoim charakterem w układ urbanistyczny obiektu w historycznej formie i bryle przy wymianie innych zdegradowanych elementów, zaznaczając jednocześnie swoją wątpliwość co do możliwości pozostawienia ścian murowanych budynku, skoro są samonośne. Wobec zarzutu skarżących, że zaskarżona decyzja jest drugą decyzją w sprawie rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w M. Minister zauważył, że pozwolenie z 2010 r. zostało wydane bez uwzględnienia, iż obiekt został wymieniony w spisie stanowiącym załącznik decyzji wpisowej z [...] stycznia 1988 r. i jego rozbiórka wymaga uprzedniego skreślenia zabytku w części. Wskazał, że przedłożona ekspertyza techniczna z 2023 r. oraz opinia Instytutu stanowią natomiast nowy materiał dowodowy pozwalający na aktualne i głębsze rozpoznanie stanu technicznego i zachowanych wartości zabytkowych obiektu. Wobec powyższych okoliczności oraz upływu ponad 10 lat od daty wydania pozwolenia na jego rozbiórkę organ odwoławczy uznał, że stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie i zachodzi tożsamość obu spraw niezależnie od zmiany wnioskodawcy. Dodatkowo zauważył, że pozwolenie z 2010 r. nie było przedmiotem weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Reasumując, w ocenie Ministra, przedmiotowy budynek mieszkalny nadal posiada istotne dla M. wartości historyczne, naukowe i artystyczne, stanowiąc relikt zabudowy letniskowej z pocz. XX w., a tym samym swoisty dokument zagospodarowania tej miejscowości i źródło wiedzy o przeszłości. Zachowanie tego budynku jest szczególnie istotne obecnie, gdy część oryginalnej zabudowy tej zabytkowej miejscowości uległa daleko idącym przekształceniom lub wymianie. Z tego powodu organ odwoławczy jest zdania, że wprowadzenie w miejsce omawianego historycznego obiektu budynku współczesnego, nawet dostosowanego skalą i charakterem do zachowanej oryginalnej zabudowy, wpłynie na zubożenie zabytkowych wartości zespołu zabudowy M. Jego walory architektoniczne prezentowane są nie tylko przez obiekty o wybitnych wartościach architektonicznych i artystycznych, ale i przez najliczniej reprezentowane pierwotne budynki o dobrych lub przeciętnych walorach formalnych, tworzące tzw. architekturę tła, stanowiącą o czytelnym dotąd oryginalnym charakterze i klimacie podmiejskiego letniska. Wyjaśnił ponadto, że wprawdzie obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy nie zakazuje rozebrania budynku przy ul. [...] w M., niemniej przedmiotowy budynek został wskazany w tym planie jako obiekt objęty ochroną konserwatorską. Końcowo Minister zauważył też, że ograniczenie dla robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., stanowi ocena ich dopuszczalności przez wyspecjalizowany organ, mając na uwadze cel regulacji art. 4 tej ustawy. Zgodnie z ww. przepisem przyjmuje się, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków. Wskazał, że przepis ten zawiera ogólną regulację wyjaśniającą zakres pojęcia ochrona zabytków, określa otwarty katalog celów, których realizacja uprawnia organy administracji publicznej do podejmowania określonych w ustawie działań, w tym do rozstrzygania w sprawach pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W związku z powyższym Minister uznał, że organ I instancji miał podstawy do wydania kwestionowanego orzeczenia oraz, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i jest zasadna merytorycznie. Skargę na decyzję Ministra z 27 marca 2024 r. złożyli skarżący, wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że obiekt położony przy ul. [...] w M. jest zabytkiem z uwagi na ujęcie go w załączniku do decyzji o wpisie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego i tym samym zrównanie ww. obiektu z rygorem jakim poddane są budynki objęte indywidualną ochroną, podczas gdy M. WKZ w 2013 r. uznał, że obiekt położony przy ul. [...] w M. jest obiektem nieistniejącym lub pozbawionym cech zabytku, b) niewyjaśnienie przyczyn, dla których organy administracyjne przy tym samym stanie prawnym i faktycznym odmówiły wydania zgody na rozbiórkę budynku, podczas gdy decyzją z [...] kwietnia 2010 r. została wydana taka zgoda, c) niewyjaśnienie przyczyn, dla których w 2010 r. organy ochrony konserwatorskiej wydając decyzję nr [...] zezwalającą na rozbiórkę budynku nie wymagały uprzedniego wykreślenia budynku przy ul. [...] w M. z załącznika do decyzji o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistyczno-krajobrazowego, a obecnie uprzednie wykreślenie obiektu jest konieczne i wymagane, podczas gdy stan prawny nie uległ zmianie, d) uznanie, że opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa w W. jest nowym dowodem w sprawie, podczas gdy z dowodu tego nie wynikają żadne nowe okoliczności ponad te, które wynikały z karty ewidencyjnej obiektu z 1978 r.; 2) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez: a) utrzymanie w mocy decyzji niezezwalającej skarżącym na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M., podczas gdy M. WKZ w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zezwolił na rozbiórkę tego budynku, a obydwie decyzje zostały wydane na tej samej podstawie prawnej i faktycznej, b) uznanie, że decyzja zezwalająca na rozbiórkę obiektu wymaga uprzedniego wykreślenia obiektu z załącznika do decyzji o wpisie układu urbanistyczno- krajobrazowego, na obszarze którego położony jest budynek, podczas gdy decyzja z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] zezwalająca na rozbiórkę obiektu została wydana bez uprzedniego wykreślenia obiektu, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw; 3) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie w jakim organ wydał odmienne rozstrzygnięcie od tego wydanego w decyzji z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], podczas gdy stan prawny i faktyczny nie uległ zmianie, czym organ naruszył zasadę wyjaśniania przesłanek zasadności wydanej decyzji; 4) art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organy administracyjne dwóch postępowań merytorycznych oraz brak dwukrotnego przeanalizowania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności pominięcie faktu, że w sprawie została już wydana ostateczna decyzja zezwalająca na rozbiórkę obiektu przy ul. [...] w M., decyzja ta została wydana bez uprzedniego wykreślenia obiektu z decyzji o wpisie układu urbanistycznego do rejestru zabytków, M. WKZ podjął decyzję o nieujmowaniu ww. obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków z uwagi na to, że budynek nie istnieje lub utracił cechy zabytkowe; 5) art. 39 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust. 1 u.o.z., które miało wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że ujęcie obiektu [...] w załączniku do decyzji o wpisie zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta M. oznacza, iż rozbiórka tego obiektu wymaga uprzedniego wydania decyzji o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków tego budynku, podczas gdy obiekt nie jest objęty "indywidualnym" wpisem do rejestru zabytków, zaś M. WKZ zadecydował o nieujmowaniu obiektu w gminnej ewidencji zabytków z uwagi na nieistnienie obiektu lub brak cech zabytkowych budynku. Ponadto skarżący wnieśli o: - przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. karty ewidencyjnej obiektu z 1978 r. oraz pisma M. WKZ z [...] kwietnia 2021 r. na wykazanie faktu braku nowych ustaleń co do cech zabytkowych obiektu przy ul. [...] w M. od czasu sporządzenia "białej karty" obiektu w 1978 r. do czasu wydania opinii przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Narodowego [...] czerwca 2023 r. oraz braku ujęcia budynku w rejestrze zabytków; - rozważenie uchylenia decyzji M. WKZ z [...] lipca 2023 r. nr [...] w części, w zakresie, w jakim organ nie pozwolił na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. (dz. nr ew. [...] ob. [...]), tj. dawnej willi "[...].". Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi odwołując się do orzecznictwa przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych wyżej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 9 lipca 2024 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj: - pisma Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków J. D. do M. WKZ z [...] kwietnia 2015 r. na wykazanie faktu uznania przez Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków MKiDN, że obiekty ujęte w załączniku do decyzji wpisującej do rejestru zabytków układ urbanistyczny miasta M. nie pozwalają na przyjęcie, że obiekty tam wymienione zostały indywidualnie wpisane do rejestru zabytków; - postanowienia Ministra z 14 stycznia 2010 r., który utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość położona w M. przy ul. [...] wpisana do rejestru zabytków pod nr [...] jest utrzymywana i konserwowana zgodnie z przepisami u.o.z. - na wykazanie faktu uznania przez organy ochrony konserwatorskiej, że decyzja [...] oraz załączniki do decyzji nie pozwalają uznać, że budynki tam wymienione zostały wpisane do rejestru zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 marca 2024 r. - w części nie pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. (dz. nr ew. [...] obr. [...]), tzw. willi "[...]", zaś podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w brzmieniu obowiązującym według stanu prawnego określonego w t.j.- Dz.U. 2022 poz. 840 ze zm.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja w kwestionowanej części jest co najmniej przedwczesna albowiem argumentacja organu przywołana w jej uzasadnieniu nie wskazuje na to, aby organy wyjaśniły i uwzględniły wszystkie mające znaczenie prawne w sprawie okoliczności. Dlatego też za zasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące zarówno istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., jak i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Jak słusznie podnoszą Skarżący, w sprawie bezspornym jest, że M. Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010r. zezwolił na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w M. (por. k. 83 akt adm. sprawy). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, w szczególności, iż "(...) istniejący na działce budynek mieszkalny jest w bardzo złym stanie technicznym (...) pod względem technicznym i funkcjonalnym, jak i ze względu na zagrożenie ekologiczne i zagrzybienie został zużyty w całości i kwalifikuje się do rozbiórki" oraz, że "(...) jego rozbiórka nie spowoduje uszczerbku w krajobrazie architektonicznym M., natomiast dostarczona dokumentacja jest wystarczająca dla celów archiwalnych". Co wymaga szczególnego podkreślenia, opisany wyżej budynek jest położony w obrębie M., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Konstatacja ta jest o tyle istotna, że – jak zasadnie zauważają Skarżący – ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia skarżonych decyzji nie wynika aby sam budynek był zakwalifikowany "indywidualnym" wpisem do rejestru zabytków. W związku z powyższym podzielić należy, co do zasady, stanowisko Skarżących, że już choćby z powyższego faktu obowiązkiem organów było wszechstronne wyjaśnienie tej kwestii, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a. oraz w sposób odpowiadający zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a. poprzez, w szczególności, odniesienie się do tejże okoliczności, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a, wyjaśniając stronie zarówno przesłanki faktyczne, jak i prawne podjętego rozstrzygnięcia w aspekcie tak istotnej rozbieżności co do stanu faktycznego i prawnego przedmiotowego budynku. Organy nie wyjaśniły także w sposób odpowiadający wskazanej zasadzie pogłębiania zaufania do władzy publicznej zmiany stanowiska w stosunku do "spornego" obiektu, tj. dlaczego po wpłynięciu wniosku Skarżących w dniu 27 stycznia 2023r. do M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w M., "odstąpiono" od poprzedniej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. zezwalającej na rozbiórkę przedmiotowego obiektu i to bez formalnego jej uchylenia lub zmiany w przypisanym trybie przez ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisami k.p.a. Mimo, iż kwestia ta stanowiła kluczowy zarzut odwołania od decyzji organu I instancji, Organ odwoławczy zupełnie go zignorował, stwierdzając, że "(...) pozwolenie z 2010r. nie było przedmiotem weryfikacji w postępowaniu odwoławczym". W ocenie Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organy z jednej strony, w stosunku do byłych właścicieli, zdecydowały o wydaniu zgody na rozbiórkę obiektu położonego w obrębie miasta M. wpisanego do rejestru zabytków, z przyczyn wskazanych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., a następnie, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, odmówiły wydania takiej zgody na rzecz nowych właścicieli, tj. Skarżących i to tym bardziej, że jak zauważono wcześniej, nie podjęto żadnych czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2010r. zezwalającej na rozbiórkę budynku. Sąd wskazuje, że nawet jeśliby przyjąć, że zmiana takiego stanowiska, tj. odmowy zezwalającej na rozbiórkę, wynika z "nowej okoliczności", tj. opinii NID z [...] czerwca 2023r., zgodnie z którą wnioskowany do rozbiórki budynek wilii "[...]" odznacza się nadal zachowanymi wartościami historycznymi, to nie zwalniało to organów z obowiązku wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2010r. zezwalającej na rozbiórkę budynku. Jedynie ubocznie wskazać na tym tle należy, że organy miały tym bardziej obowiązek wnikliwego odniesienia się do przywołanej opinii NID w uzasadnieniu decyzji, zwłaszcza w aspekcie "nowej" okoliczności/dowodu w sprawie, jeśli zważy się, że fakt zamieszkiwania znanych osobistości w wilii "[...]" musiał być także znany [...] WKZ podczas wydawania decyzji nr [...]., gdyż wynika to z karty ewidencyjnej obiektu z 1978r. Zauważyć też trzeba za Skarżącymi, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji stanowi zaprzeczenie wcześniejszych rozważań organów, dopuszczających możliwość rozbiórki i otworzenia obiektu. Jednocześnie dostrzec należy, że z karty ewidencyjnej obiektu wynika opis konstrukcji budynku Willa "[...]", która - zdaniem Konserwatora - "może stanowić przedmiot badań nad technikami budowy budynków letniskowych z początku XX wieku." Skoro w aktach konserwatorskich znajduje się już inwentaryzacja obiektu, która jest wystarczająca do zachowania wartości naukowych przyjętych rozwiązań projektowych dla przyszłych pokoleń, to – w ocenie Sądu - organy przy podejmowaniu decyzji o nie zezwoleniu na rozbiórkę przedmiotowego budynku, winny wsiąść pod uwagę także tę okoliczność i to tym bardziej, że w 2013 r. [...] WKZ nie stwierdził podstaw do objęcia Willi "[...] " gminną ewidencją zabytków, z uwagi na utratę cech zabytkowych lub nieistnienie obiektu. Reasumując dotychczasowe ustalenia i rozważania, w ocenie Sądu, z przyczyn wskazanych wyżej, należało podzielić zarzuty skargi, że w okolicznościach niniejszej sprawy wskazane wcześniej przepisy regulujące postępowanie dowodowe nie zostały zachowane. Minister nie wyjaśnił bowiem, w szczególności, w sposób przekonywujący, choć zachodziła w tym przypadku taka konieczność, zasadności nie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbiórce istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w M. (dz. nr ew. [...] obr. [...]), tzw. Willi "[...]", w sytuacji, gdy w tożsamym stanie faktycznym i prawnym poprzedni wnioskodawcy taką zgodę uzyskali na mocy decyzji z [...] kwietnia 2010r. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji uchyla się spod sądowej kontroli w tym zakresie albowiem organ w ogóle nie odniósł się, praktycznie biorąc, do tej kwestii, podobnie zresztą jak do podniesionych w odwołaniu zarzutów w kontekście dowolnych rozważań organu co do konieczności uprzedniego "skreślenia" obiektu z ewidencji zabytków (aby otrzymać stosowne zezwolenie na rozbiórkę), choć – jak wynika z akt sprawy - budynek mieszkalny tzw. Willa "[...]", nie miał założonej indywidualnej karty rejestrowej zabytku. Końcowo Sąd wyjaśnia, że w dniu 7 listopada 2024r. do tut. Sądu wpłynęło pismo procesowe Skarżących przy którym przedłożono ostateczną decyzję Starosty G. nr [...] z dnia [...] lipca 2024r. w sprawie udzielenia inwestorom M. i A. M. pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] obręb [...] w M. oraz zawiadomienie M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyłączeniu obiektu z Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków z dnia [...] października 2024r., z którego w szczególności wynika, że "z uwagi na całkowitą utratę substancji zabytkowej oraz wartości historycznych, artystycznych i naukowych uzasadnione jest wyłączenie ww. obiektu z wojewódzkiej ewidencji zabytków" oraz, że "(...) domek letni przy ul. [...] w M. (...) nie został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków, w związku z tym nie może zostać z niej wyłączony". Ponownie rozstrzygając sprawę, Organ na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany jest oceną prawną wynikającą z nin. uzasadnienia, przy czym winien także uwzględnić wskazane wyżej stanowiska Starosty G. oraz M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków; Sąd wyjaśnia, że nie może za organ załatwiać spraw wynikających z właściwości organów administracji publicznych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania sądowego orzeczono punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na koszty postępowania sądowego w łącznej kwocie 697 złotych składają się: wpis od skargi (200 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).