VII SA/Wa 1432/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie opinii dotyczącej odwołania ze stanowiska powiatowego inspektora nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012r., działając na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. J. z dnia [...] czerwca 2001r.- odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie opinii wyrażonej przez Z. M. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 29 stycznia 2004r. dotyczącej odwołania J. J. z funkcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż w piśmie z dnia 29 stycznia 2004r. na wniosek Starosty [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaopiniował pozytywnie wniosek o odwołanie J. J. z funkcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. J. J. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie wyrażonej opinii wskazując, iż odwołanie go nastąpiło z naruszeniem prawa, bowiem pracodawca odwołując go jako urzędnika mianowanego z funkcji organu administracyjnego winien stosować przepisy ustawy o urzędnikach państwowych. Organ wskazał, iż procedurę odwołania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego reguluje przepis art. 86 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stanowiący, iż odwołania takiego dokonuje starosta działając na wniosek wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego lub w trybie uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem nadzoru budowlanego. Ustawa jednak nie reguluje formy wyrażenia zgody( uzgodnienia), natomiast zdaniem organu, nie następuje w formie aktu administracyjnego bowiem jej wyrażenia nie poprzedza postepowanie administracyjne. Przywołując brzmienie art. 145 § 1 kpa oraz art. 126 kpa , organ wyjaśnił, iż pierwszą i zasadniczą przesłanką wznowienia postepowania jest aby postepowanie administracyjne zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną lub postanowieniem. Brak wydania aktu administracyjnego w sprawie niniejszej skutkuje odmową wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia J.J., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa- uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie I instancji w całości. Organ odwoławczy po dokonaniu analizy art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz definicji bezprzedmiotowości postępowania wyrażonej w art. 105 § 1 kpa , stwierdził iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 3 kpa, odmawiającego wznowienia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego bowiem intencją J. J. zawartą w piśmie z dnia 5 czerwca 2006r. była ponowna analiza opinii dotyczącej odwołania go z funkcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], która ( w ocenie skarżącego) jest dla niego krzywdząca i spowodowała pozbawienie go pracy w administracji rządowej, a nie jak przyjął to organ I instancji- wznowienie postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. J. domagając się jego uchylenia i przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Skarżący wskazuje na naruszenie prawa którego dopuścił się Starosta oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przy odwołaniu go ze stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jednocześnie skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia i wyjaśnił , że jego celem było wznowienie postepowania co potwierdzać ma wskazanie przez niego przesłanek wznowienia o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 kpa, bowiem Starosta w dacie odwołanie nie posiadał jeszcze opinii Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, "a dokumentacja w tej sprawie została później sfałszowana i podstawiona", oraz w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Zasada praworządności wynikająca z art. 6 k.p.a. powiązana jest ściśle z dyrektywą czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy administracji publicznej podejmować powinny wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej należy wyprowadzić obowiązek organu administracji publicznej do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie uczestnicy postępowania mają zdolność prawną do podejmowania czynności procesowych, np. strona ma zdolność prawną do żądania wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 k.p.a.) składając podanie. Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi - bezskuteczność procesowa przewidziana w art. 64 § 2 k.p.a. W takim zakresie, w jakim prawo materialne albo prawo procesowe opiera prawo administracyjne na zasadzie skargowości, uzależniając je od żądania strony, treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania (art. 63 § 2 k.p.a.). Organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony lub jej arbitralnego przyjmowania. W razie wątpliwości, które zachodziły w niniejszej sprawie, sprecyzowanie niejasnego żądania należy wyłącznie do strony (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 293). Organ mający wątpliwości co do intencji strony ma przy tym obowiązek czuwać, by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W świetle postanowień zawartych w art. 61 k.p.a. przyjąć należy, że w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza również stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji żądaniem tym jest związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Inaczej mówiąc, to żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Dodać należy, że stosownie do norm regulujących wszczęcie postępowania (art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a.) zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana w podaniu podstawa prawna, dla organu rozpoznającego jej wniosek, nie ma - w zasadzie - charakteru determinującego. Wiążą go bowiem granice danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r., III SA/Wr 466/07) O tym że pismo (podanie) jest wyraźne, jasne, klarowne decyduje to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji (woli) autora pisma, bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości. Rozważania te prowadza do wniosku, iż organ odwoławczy całkowicie odmiennie ocenił intencje skarżącego zawarte w piśmie z dnia 5 czerwca 2006r. skierowanym pierwotnie do Wojewody [...], w którym J. J. domagał się wznowienia postępowania w sprawie opinii wyrażonej przez Z. M. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] stycznia 2004r. dotyczącej odwołania go z funkcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. Skoro organ odwoławczy powziął wątpliwość co do woli skarżącego i przedmiotu postępowania przez niego inicjowanego miał obowiązek kwestię tę wyjaśnić przy udziale skarżącego, bowiem, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a. oraz dysponując instrumentem prawnym przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania wyznacza bowiem treść żądania strony a organ jest tym żądaniem związany. Tymczasem organ II instancji ignorując zasady wynikające z art. 7-9 kpa oraz art. 64 § 2 k.p.a. uznał, iż wolą skarżącego była "ponowna analiza opinii dotyczącej odwołania go z funkcji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]" ( nie wskazując zresztą w jakim trybie miałaby być przeprowadzona). Powyższe naruszenia wskazują jednocześnie na nieuzasadnione i przedwczesne twierdzenie organu o bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji. W tym stanie rzeczy należy uznać, że w zaskarżony postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył zasady postępowania określone w art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 64 § 2 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 kpt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ten powinien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasad procedury administracyjnej uwzględniając wyżej przedstawioną ocenę. Ujawnione naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powodują uchylenie zaskarżonego postanowienia z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku.