VII SA/Wa 1433/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r, nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] i stwierdził nieważność ww. postanowienia którym ustalono dla J. B. opłatę legalizacyjną w wysokości 5. 000 zł ( pięciu tysięcy złotych ) w celu zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budowie altany konstrukcji drewnianej, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a następnie stwierdził, że kontrolowane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r, nr [...] jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, obligującą organ do stwierdzenia jego nieważności. Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż J. B. w dniu [...] maja 2013 r zgłosił do Starosty [...] zamiar wykonania robót budowlanych dotyczących konstrukcji drewnianej, przenośnej o wymiarach 3,00 x 2,5 m i wysokości 2,5 m wskazując jako termin rozpoczęcia prac - czerwiec 2013 r. W związku z nie uzupełnieniem przez J. B. ww. zgłoszenia, Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., Nr [...] umorzył z urzędu przedmiotowe postępowanie. Następnie J. B. w dniu [...] czerwca 2013 r. ponownie dokonał zgłoszenia budowy altany. Jak wynika z protokołu z kontroli przeprowadzonej przez pracowników organu powiatowego w dniu [...] czerwca 2013r., na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], wykonano "konstrukcją drewnianą altany, o wym. 3,50 x 2,50 (...) ". W tym miejscu organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), dalej Prawo budowlane - "zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 łat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia ". W związku z faktem, że J. B. przystąpił (jak wynika z protokołu z kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r.) do wykonywania robót budowlanych przy budowie przedmiotowej altany, pomimo że w organie administracji architektoniczno-budowlanej toczyło się postępowanie w przedmiocie zgłoszenia zamiaru jej budowy, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013r. umorzył z urzędu wszczęte na wniosek inwestora postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy altany. Następnie PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 201 r wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane związane z budową altany i nałożył na J. B. obowiązek przedłożenia wymienionych dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowej altany między innymi zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się działka, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, że inwestor wykonał nałożony obowiązek i przedstawił wymagane dokumenty. W dniu [...] września 2013r Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 49b ust. 4, ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego wydał postanowienie Nr [...] ustalające opłatę legalizacyjną. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wbrew ustaleniom organu nadzoru budowlanego z akt sprawy nie wynika, aby J. B. przedłożył zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się działka. Zamiast przedmiotowego zaświadczenia J. B. przedłożył wypis z rejestru gruntów działki na której usytuowana została altana. Wypis i wyrys z planu miejscowego nie zastępuje zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowym. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewykonanie nałożonego obowiązku powinno skutkować wydaniem decyzji rozbiórkowej. Tymczasem zostało wydane postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, które rażąco narusza art. 49b ust. 4, ust. 5 pkt. 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym należało uchylić zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014r odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej i stwierdzić nieważność kontrolowanego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez naruszenie obowiązującego przepisu prawa, którego treść nie nasuwała wątpliwości, a powstałe skutki społeczno-gospodarcze są niemożliwe do zaakceptowania. Odnosząc się zarzutów J. B. zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy skarżący dokonał nieprawidłowego zgłoszenia, a przede wszystkim roboty budowlane przy wykonaniu przedmiotowej altany rozpoczął przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co uzasadniało stwierdzenie samowoli budowlanej i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Skargę na postanowienie Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., znak [...] złożył J. B. reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. S. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) naruszenie art. 8 i 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie postanowienia, brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie, w jakim organ nie zgodził się z zarzutami podniesionymi przez skarżącego oraz w zakresie w jakim nie wyjaśnił z jakich przyczyn odmiennie niż organ I instancji ocenił stan faktyczny sprawy i podjął rozstrzygnięcie odmienne od uprzednio w sprawie podjętego; 2) naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 oraz 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, skutkujące stwierdzeniem nieważności postanowienia opartym na niewłaściwej podstawie; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 1, 2, 4 i 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne uznanie, że obiekt będący przedmiotem postępowania powstał nielegalnie W uzasadnieniu skargi podniósł, że budowa altany została poprzedzona zgłoszeniem w stosunku do którego nie zgłoszono sprzeciwu dlatego wbrew ustaleniom organów nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej. W związku z brakiem samowoli budowlanej prowadzenie postępowania legalizacyjnego i wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zapadło z rażącym naruszeniem prawa. W opinii skarżącego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w zakresie w jakim wskazuje jako podstawę stwierdzenia nieważności przedłożenie niewłaściwego dokumentu w celu legalizacji należy uznać za błędne. Wypis i wyrys potwierdza bowiem to, co powinno się znaleźć w zaświadczeniu, a mianowicie – czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To ustalenie tej okoliczności jest kluczowe dla możliwości zalegalizowania budowy. Z pewnością nie można podzielić stanowiska GINB, że zastąpienie zaświadczenia wypisem z mapy jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż postanowienie prawo narusza dlatego skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że kontrolowane przez sąd postanowienie zostało wydane w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji postanowienia z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy odmiennie od stanowiska zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji przyjął, że kontrolowane w trybie nadzorczym postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej rażąco narusza art. 49b ust. 4, ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Rażące naruszenie wskazanego przepisu organ odwoławczy upatruje w tym, że skarżący zamiast przedłożyć zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności wybudowanej altany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedstawił wypis z rejestru gruntów działki na której usytuowana została altana. Zdaniem organu odwoławczego wypis i wyrys z planu miejscowego nie zastępuje zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowym. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego co do tego, że wypis i wyrys z planu miejscowego nie zastępuje zaświadczenia w przedmiocie zgodności z planem miejscowym. Jednakże kluczowym w sprawie jest ustalenie, czy na podstawie dokumentu przedstawionego przez skarżącego można było stwierdzić zgodność budowy altany z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Dla możliwości zalegalizowania budowy istotne jest bowiem ustalenie, czy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zgodność budowy z ustaleniami planu wynika z niewłaściwego dokumentu przedstawionego przez skarżącego to nie można twierdzić, że postępowanie legalizacyjne było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba bowiem mieć na uwadze nadzwyczajny charakter postępowania nadzorczego. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja bądź postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 31.10.2008 r, II OSK 1306/07, wyrok NSA z dnia 17.07.2008 r, II OSK 888/07, wyrok NSA z dnia 30.11.1999 r, V S.A. 876/99, Lex nr 50137, wyrok NSA z dnia 15.02.1999 r, II S.A. 1288/98, Lex nr 41908). W świetle powołanych wyżej wyroków stwierdzić należy, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Przed stwierdzeniem nieważności postanowienia niezbędne jest zatem dokonanie oceny skutków społeczno –ekonomicznych, które wywołuje postanowienie. Skutki które wywołuje postanowienie uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przyjął, że zastąpienie zaświadczenia o zgodności z planem innym dokumentem jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie Sądu forma przedstawionego dokumentu nie jest tak istotna jak jego treść. Jeżeli z treści niewłaściwego dokumentu wynika możliwość budowy altany w zgodzie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zastąpienie zaświadczenia wypisem z mapy jest nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Ponownie rozpatrując zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem zasad postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz 1270 z późn zm ) należało orzec jak w sentencji wyroku.