VII SA/Wa 1433/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...]maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) postanowieniem z [...] maja 2021 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia M. P. – utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2021 r. [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...], gm. [...], Organ wskazał, że powodem odmowy uzgodnienia była sprzeczność inwestycji z § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2014 r. r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...]), zakazującym budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Dalej podkreślił, że działka nr [...] leży w granicach [...] Parku Krajobrazowego, obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] oraz specjalnego obszaru ochrony siedlisk [...] Dolina [...]. Z załącznika graficznego do projektu decyzji i danych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl) wynika, że położona jest w pasie 100 m od linii brzegowej naturalnego zbiornika wodnego (rozlewiska rzeki [...]). Organ przytoczył art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., stanowiący podstawę wprowadzenia ww. zakazu oraz podkreślił, że nie jest możliwe wprowadzenie ww. ograniczenia odnośnie zbiorników sztucznych. Zdaniem organu, nie było również możliwości zastosowania odstępstw, ze względu na charakter inwestycji (budynek mieszkalny jednorodzinny), które obejmują tylko obiekty służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Następnie wyjaśnił pojęcia: turystyki wodnej, obiektów służących gospodarce rybackiej oraz gospodarki wodnej i stwierdził, że planowana budowa nie jest związana z żadnym z nich. Wskazał też, że w myśl § 4 ust. 2 uchwały zakazy, o których mowa w ust. 1, nie dotyczą ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin oraz decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały. GDOŚ nie podzielił zarzutu, że zastosowanie miało ww. odstępstwo z uwagi na decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2013 r. ustalająca warunki zabudowy dla 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działki nr [...], w tym jednego budynku na obecnej działce nr [...] (powstałej po podziale działki nr [...]). Odstępstwo dotyczy bowiem inwestycji już zalegalizowanych w chwili utworzenia [...] Parku Krajobrazowego, tak aby akt ten nie spowodował odebrania praw już nabytych. Natomiast obecny projekt nie jest tożsamy z budową czterech budynków jednorodzinnych na części działki nr [...]. Działkę tą bowiem podzielono, a więc decyzja o warunkach zabudowy nie obowiązuje i nie może stanowić podstawy zastosowania wyjątku. Podział ten nie tylko zmienił numerację ewidencyjną, ale i utworzył nowy przedmiot obrotu, zmienił granice ewidencyjne działek oraz zlikwidował przedmiot decyzji pierwotnej. Ponadto, nowa decyzja o warunkach zabudowy dotyczy nowego właściciela działki nr [...]. Dalej GDOŚ poddał analizie § 4 ust. 6 uchwały wyłączający ww. zakaz zabudowy w przypadku 1) obszarów przeznaczonych pod zabudowę w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały; 2) rozbudowy i przebudowy istniejących obiektów budowlanych oraz budowy obiektów budowlanych w miejscu istniejących wcześniej; 3) sztucznych zbiorników wodnych. Wskazał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.) teren ten oznacza jako użytki rolne klas V-VI i wchodzi w skład terenów niezabudowanych (z ograniczeniami zabudowy). Inwestycja nie dotyczy rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych oraz budowy nowych w miejscu istniejących wcześniej. Dodał, że rozlewisko rzeki [...] jest naturalnym zbiornikiem wodnym, dlatego ww. wyjątki nie mają zastosowania. Zdaniem organu, inwestycja nie dotyczy też wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych; wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa; prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym; realizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 p.z.p. (art. 17 ust. 2 u.o.p.). Skargę na ww. postanowienie złożył M. P. zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania 1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewykonanie geodezyjnego pomiaru odległości planowanej inwestycji od brzegu rozlewiska; 2) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie, a zwłaszcza odmowie mocy dowodowej decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2013 r. pomimo, że jest ona dokumentem urzędowym: 3) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieterminowe załatwienie sprawy - z 16-dniowym opóźnieniem, bez poinformowania strony o opóźnieniu, II. przepisów prawa materialnego 1) art. 94 ust. 1 u.g.n. przez błędną subsumcję do stanu faktycznego, w wyniku błędnego przyjęcia, że podział działki nr [...] skutkuje nieważnością decyzji o warunkach zabudowy i nie może ona stanowić podstawy zastosowania wyjątku, 2) § 4 ust. 2 uchwały poprzez błędną subsumcję do stanu faktycznego, w wyniku błędnego przyjęcia, że decyzja o warunkach zabudowy dla części działki nr [...] straciła moc ze względu na jej podział działki i nieuznanie ww. decyzji jako podstawy zastosowania wyjątku; 3) art. 220 ust. 1 ustawy prawo wodne poprzez ustalenie linii brzegowej zbiornika wodnego na podstawie rzutów ortofotomapy z portalu geoportal.gov.pl Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Po przestawieniu stanu faktycznego sprawy zaznaczył, że organy nie zleciły uprawnionemu geodecie pomiaru rzeczywistej odległości linii zbiornika wodnego od inwestycji. Ocenę oparły m.in. na danych z portalu internetowego Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal www.geoportal.gov.pl., który informuje, że mapa ma charakter wyłącznie poglądowy i nie może być traktowana jako dokument oficjalny, ani być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Skarżący dodał, ż rozlewisko [...] (dz. nr ew. [...]), jest zbiornikiem o niestabilnej linii brzegowej, podlegającej dużym wahaniom i okresowo wysycha. Nie może być zatem oceniane na podstawie ortofotomapy, ukazującej stan w konkretnym momencie. Według szacunkowych ustaleń wynosi ona ponad 170 m. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1 Prawo geodezyjne i kartograficzne dane w ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. podstawę planowania gospodarczego przestrzennego, czy gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z danymi Powiatu [...] ([...]giportal.pl), prowadzącego ewidencję gruntów i budynków gminy [...], działka [...] stanowi pastwiska trwałe V klasy (PsV), na której nie zinwentaryzowano użytków związanych z wodami płynącymi czy stojącymi (Wp, Ws) w świetle § 68 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 maja 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393), co nie potwierdzenia, że rozlewisko jest stałe. Skarżący powołał art. 94 ust. 1 u.g.n. i stwierdził, że podział działki w przypadku braku planu miejscowego jest możliwy, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo zgodny warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2013 r. zaplanowano podział dz. [...], który wydzielił m.in. działkę [...]. Dodał, że zgodnie z art. 65 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wygasa w chwili jej wygaszenia przez organ. Jest tak w przypadku, gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę na tym terenie lub gdy uchwalono miejscowy plan, którego ustalenia są inne niż w decyzji. Z analizy załącznika graficznego do projektu decyzji wyraźnie widać, że teren inwestycji pokrywa się z terenem objętym uprzednią decyzją o warunkach zabudowy. Nadto, działka nr [...] jest częścią terenu, dla którego w 2011 r. opracowano koncepcję urbanistyczną dla części działki nr ew. [...] obejmującą utworzenie Osiedla [...]. 36 działek osiedla otrzymała decyzje o warunkach zabudowy w 2013 i 2014 r., czyli przed wejściem w życie ww. uchwały. Dla pozostałej części przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko i raport. Działka nr [...] wg klasyfikacji geodezyjnej jest pastwiskiem, a działka nr [...] położona bliżej rozlewiska, uzyskała pozwolenie na budowę i jest zabudowywana budynkiem jednorodzinnym, a planowana inwestycja na działce nr [...] będzie stanowiła dalszą rozbudowę Osiedla [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] stycznia 2021 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...], gm. [...]. W świetle wskazanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie. Organ odwoławczy nie zweryfikował bowiem ustaleń poczynionych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], czy w istocie inwestycja przedstawiona do uzgodnienia narusza § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2014 r. r. w sprawie utworzenia [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r. poz. [...]), który zakazuje budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Obowiązkiem organu było rzetelne ustalenie wskazanej w powyższym przepisie odległości, zważywszy, że z akt sprawy nie wynika, aby została wydana decyzja ustalająca przebieg linii brzegowej naturalnego zbiornika wodnego - rozlewiska rzeki [...]. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym, nie może stanowić podstawy do dokonania analizy tylko w oparciu o dane geodezyjne przedstawione na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018r. sygn. II OSK 452/18 – w CBOSA). Z uwagi na konsekwencje jakie powoduje powyższa okoliczność w sferze ograniczenia prawa własności, ustalenie to nie mogło być domniemane, czy tylko uprawdopodobnione na podstawie powyższych informacji. Organ winien dołożyć najwyższej staranności przy ustalaniu tej kluczowej kwestii, mając na uwadze, że zgodnie z art. 220 ust. 1 – 4 ustawy Prawo wodne "Linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (ust. 1). Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 2). Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (ust. 3). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu (ust. 4). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GDOŚ winien zatem przeprowadzić skrupulatne postępowanie dowodowe w celu ustalenia rzeczywistego przebiegu linii brzegowej naturalnego rozlewiska rzeki [...] od planowanej inwestycji i określenia, czy w istocie zostały spełnione przesłanki określone w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały. Konieczne będzie przede wszystkim przeprowadzenie oględzin i pomiarów z natury. Dopiero ustalenie stanu faktycznego zgodnego z sytuacją faktyczną, a nie tylko odpowiadającą przepisom prawa geodezyjnego pozwoli na ocenę, czy zasadnie odmówiono skarżącemu pozytywnego zaopiniowanie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jako bezzasadny Sąd ocenił natomiast zarzut skargi dotyczący zaniechania zlecenia wykonania pomiarów uprawnionemu geodecie. Do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie było to konieczne, nie wymagało bowiem wiedzy fachowej i mogło być wykonane przez pracowników wyspecjalizowanego w ochronie przyrody organu. Ponadto, wbrew argumentacji skarżącego, rację ma organ co do tego, że w tej sprawie nie miało zastosowania odstępstwo określone w § 4 ust. 2 uchwały w związku z wydaniem przez Wójta Gminy [...] decyzji z [...] stycznia 2013 r. ustalającej warunki zabudowy dla 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na części działki nr [...], w tym jednego budynku na obecnej działce nr [...], która powstała po podziale działki nr [...]. Przypomnieć bowiem należy, że ww. decyzja z [...] stycznia 2013 r ustalała warunki zabudowy nie tylko dla innego, większego zamierzenia inwestycyjnego niż obecnie przedstawione do uzgodnienia, ale również na znacznie większym terenie. Przepis art. 54 w zw. z art. 64 p.z.p. zaś stanowi, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa (m.in.) rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Organ stosuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które obejmuje m.in.: linie zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych - § 1). Wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy - § 3 ust. 1. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Słusznie zatem wskazał organ, że po podziale działki nr [...] uprzednio wydana dla tego terenu decyzja o warunkach zabudowy nie obowiązuje i jako taka nie może stanowić podstawy zastosowania opisanego wyżej wyjątku. Niemniej, mając na względzie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.