II OSK 452/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2159/17 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2159/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] (nr [..]) w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wójt Gminy R. złożył do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej "RDOŚ") wniosek o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek ten dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym, na działce nr [..] obręb R., gmina R.. RDOŚ postanowieniem z 7 kwietnia 2017 r. odmówił uzgodnienia projektu tej decyzji. W ocenie tego organu administracji, planowana inwestycja koliduje z zakazem określonym w § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 rozporządzenia Nr 34 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2005 r. w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 140, poz. 1646, dalej również "rozporządzenie"). Pkt 6 wymienionego przepisu zakazuje dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej. Z kolei pkt 7 tego przepisu przewiduje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Planowane budynki znajdować miałyby się w tym właśnie 100 metrowym pasie gruntu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A.K. (inwestor). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również "GDOŚ") postanowieniem z [..] (nr [..]) wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.") utrzymał w mocy zaskarżone zażaleniem postanowienie organu I instancji. Wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja, znajduje się w strefie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora R.. Co prawda, w stosunku do jeziora R., na wysokości działki nr [..] nie wydano decyzji ustalającej linię brzegową, to za słuszne – w ocenie organu odwoławczego – uznać trzeba stanowisko organu I instancji, że za linię brzegu jeziora R. przyjąć należy granicę ewidencyjną działki jeziornej nr [..] (jezioro R.) i działki [..] (teren inwestycji). Organ odwoławczy posiłkując się materiałem dowodowym zebranym w postępowaniu oznaczonym znakiem WOPN-OPN.612.63.58.2016.EB (dotyczącym również działki nr [..], obręb R., gmina R.) wskazał, że z ustaleń dokonanych podczas wizji przeprowadzonej 30 marca 2017 r. na terenie planowanej inwestycji, jak również analizy map dostępnych w serwisie geoportal wynika, że planowana inwestycja koliduje z zakazem, o którym w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, bowiem położona jest w odległości mniejszej niż 100 m od brzegów jeziora R.. Organ II instancji podkreślił, że pojęcie linii brzegowej jest pojęciem prawnym. Linię tę wyznacza właściwy starosta na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Dane wynikające z tej decyzji wpisuje się do ewidencji gruntów i budynków. Podkreślił GDOŚ, że linia brzegu jeziora nie jest tożsama z lustrem wody w zbiorniku naturalnym, bowiem wahania stanu wody w zbiornikach są zjawiskiem normalnym i występują nawet w skali jednego roku. Wpływ na takie zmiany mają przykładowo takie czynniki jak: pora roku, długotrwałe susze w okresie wegetacyjnym, wielkość opadów deszczu lub śniegu. W konsekwencji GDOŚ za nieprawidłowe uznał wyznaczenie – tak, jak uczyniono to na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy - nieprzekraczalnej linii zabudowy przyszłej inwestycji - od lustra wody w jeziorze R.. Skoro dane wynikające z decyzji ustalającej linię brzegu jeziora podlegają obligatoryjnemu wpisowi do ewidencji gruntów i budynków, to linia brzegu jeziora R. wynikająca z mapy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz danych katastralnych - winna stanowić podstawę wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. W ocenie GDOŚ, planowana inwestycja nie mieści się również w zakresie dopuszczalnych prawem odstępstw od cytowanego wyżej zakazu, bowiem planowanego zamierzenia inwestycyjnego nie można uznawać jako obiektu służącego turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. GDOŚ stwierdził zarazem, że organ I instancji podał okoliczności, które ewentualnie mogą wpłynąć na zmianę stosunków wodnych na danym obszarze, ale nie wykazał, czy realizacja planowanej inwestycji spowoduje zmianę tych stosunków. Tym samym nie ustalono, czy realizacja planowanej inwestycji spowoduje naruszenie stosunków wodnych, w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Nie mniej jednak, w ocenie GDOŚ, kwestia ta nie podlega dalszemu badaniu ponieważ wystarczającą przesłanką do odmowy uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego jest naruszenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia). Ponadto organ odwoławczy zauważył, że RDOŚ nie przeanalizował tego, czy planowana inwestycja nie będzie kolidowała także z zakazem zawartym w § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia, tj. zakazem likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane powyżej postanowienie GDOŚ z 5 czerwca 2017 r. wniósł A.K.. Zarzucił naruszenie: a) § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 7 lit. a) ustawy o ochronie przyrody, poprzez uznanie, że planowana inwestycja przewiduje lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora, podczas gdy budowa objęta zgłoszeniem nie narusza zakazu, o którym mowa w tym przepisie, b) art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a to brak rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnego naruszenia przez planowaną inwestycję zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę i dołączonej do akt sprawy, a także poprzez brak wyjaśnienia jednej z podstaw prawnych rozstrzygnięcia, tj. naruszenia (bądź braku naruszenia) zakazu wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, co uniemożliwiło skarżącemu odniesienie się do stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie, d) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez uznanie, że planowana inwestycja przewiduje lokalizowanie obiektów budowlanych w odległości 100 m od linii brzegu jeziora, podczas gdy podjęcie czynności mających na celu dokładne zbadanie stanu faktycznego doprowadziłoby do uznania, że zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie zostanie naruszony, e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzja ta była wadliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 20 listopada 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie GDOŚ z [..] W uzasadnieniu podał m.in., że organy obu instancji uznały, że za odmową uzgodnienia projektu decyzji przemawia naruszenie § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 34 Wojewody Warmińsko–Mazurskiego z 27 września 2005 r. w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego. Elementem spornym w kontrolowanej przez sąd sprawie było to, czy planowana inwestycja ma zostać realizowana w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora R.. Ustalenie, iż sporna inwestycja ma być realizowana we wskazanej odległości od linii brzegowej jeziora, prowadziłoby bowiem w konsekwencji do przyjęcia, że w sprawie zostałby naruszony § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, a co za tym idzie, w przypadku braku zaistnienia odstępstw, o których mowa w art. 17 ust. 2 pkt 1- 4 ustawy o ochronie przyrody, organ zobligowany byłyby do wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia w zakresie realizacji planowanej inwestycji. Ocena wystąpienia powyższej przesłanki uwarunkowana jest prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Podkreślił sąd I instancji, że nie jest w sprawie kwestionowane, iż Starosta Działdowski nie wydał decyzji ustalającej linię brzegu jeziora R. na wysokości działki nr [..] obręb Rumia (działki inwestycyjnej). Organy ochrony środowiska przyjęły zaś, że linię brzegową tego jeziora stanowi granica działki ewidencyjnej nr [..], na której jest położone jezioro z działką inwestycyjną nr [..]. WSA w Warszawie wskazał, że organ administracji nie wyjaśnił przy tym z jakich przyczyn dokonał tego rodzaju ustaleń. W ocenie sądu I instancji, wyłącznego dowodu przebiegu linii brzegowej jeziora nie może stanowić pismo Starostwa Powiatowego w Działdowie z [..] i zawarte w nim stanowisko, że "granice ewidencyjne działki zakwalifikowanej na postawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jako pokryte wodą, uznać należy równocześnie za linię brzegową, nawet w przypadku, gdy przepływająca woda zajmuje cały jej obszar przy przepływach większych lub średnich". Podkreślił orzekający sąd, że z powyższego pisma nie wynika automatyzm uznania za linię brzegową jeziora - granicy działki ewidencyjnej na niej położonego. Nadto, oznaczenie działki w ewidencji gruntów i budynków określonym symbolem i zakwalifikowanie go do określonej kategorii użytków gruntowych nie przesądza o zastosowaniu analizowanego zakazu, a w szczególności nie oznacza, że dany obszar w całości zajmuje zbiornik wodny (jezioro). Zaznaczył WSA w Warszawie, że z przepisów ustawy o ochronie przyrody wynika, że ochronie podlega istniejący stan walorów przyrodniczych, który nie musi pokrywać się z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Podkreślił sąd I instancji, że w odniesieniu do ochrony przyrody dane te, oczywiście mogą być również wykorzystywane, lecz nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego, tak jak uczynił to organ II instancji (wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2380/12). Zadaniem organu administracji było bowiem ustalenie, czy planowana inwestycja będzie zlokalizowana w odległości 100 m od linii brzegu jeziora, a w konsekwencji wobec braku decyzji ustalającej przebieg linii brzegu jeziora dokonanie ustaleń, które pozwolą na określenie rzeczywistego przebiegu tej linii. Przy tym, z uwagi na skutki jakie pociąga za sobą powyższa okoliczność w zakresie ograniczenia prawa własności, ustalenie to nie może być domniemane, czy jak to określił orzekający organ administracji - uprawdopodobnione. Podkreślił wojewódzki sąd administracyjny, że organ administracji winien dołożyć najwyższej staranności przy ustalaniu tej bardzo istotnej dla sprawy okoliczności. Pomocna w tym zakresie może być regulacja z art. 220 ust. 1 – 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566). Zgodnie z tym przepisem "linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (ust. 1). Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 2). Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (ust. 3). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu (ust. 4)." WSA w Warszawie wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi skrupulatne postepowanie dowodowe celem ustalenia linii brzegowej jeziora i określenia czy zostały spełnione przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Pomocne przy tym może być nie tylko skorzystanie z map, ale przede wszystkim przeprowadzenie oględzin oraz dokonanie oceny mapy geodezyjnej na którą powołuje się strona skarżąca, a której brak jest w aktach sprawy. Dodał sąd I instancji, że w aktach sprawy brak jest także opinii dyrektora Welskiego Parku Krajobrazowego, na którą powołuje się organ I instancji. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2017 wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyrok ten zaskarżony został w całości. Podstawy skargi kasacyjnej sformułowane zostały jako zarzut naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego wskazano na: 1) dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz z art. 60 ust 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. póz. 778, dalej "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie, że organ jedynie uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, zobowiązany jest do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego stosownie do art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w tym także ustalenia linii brzegowej jeziora, co zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469) należy do wyłącznej kompetencji starosty, natomiast nie jest to możliwe w zawitym terminie 21 dni, a organ uzgadniający po upływie tego terminu traci kompetencje do takiego uzgodnienia. Organy ochrony przyrody nie mogły samodzielnie zweryfikować ustaleń przedłożonego projektu decyzji z § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 34 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2005 r. w Welskiego Parku Krajobrazowego, i zobowiązane były przyjąć przebieg linii brzegu jeziora według mapy ewidencyjnej w granicach działki jeziora; 2) niezastosowanie art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia tego, że regionalny dyrektor ochrony środowiska w ramach procedury uzgodnieniowej nie dysponuje uprawnieniem do wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, nie ma też kompetencji do zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez starostę zagadnienia wstępnego na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo wodne. W zakresie podstawy naruszenia przepisów postępowania wskazano na: 1.art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy uzgodnieniowej był jasny, a skarżąca ma prawo złożyć do starosty wniosek o ustalenie linii brzegowej; 2. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w ocenie prawnej na art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust 1a u.p.z.p. oraz w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W oparciu o przedstawione podstawy, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł A.K., domagając się oddalenia skargi kasacyjnej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu. Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie dopuścił się błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 5c oraz z art. 60 ust 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945). Ocena bowiem treści uzasadnienia kwestionowanego wyroku prowadzi do wniosku, iż powołane wyżej, a wskazane w podstawie skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego, nie były w ogóle przedmiotem analizy czy wykładni orzekającego sądu I instancji. Oznacza to, że zarzucana postać naruszenia tychże przepisów (błędna wykładania), na gruncie ocenianego przypadku nie może w ogóle wchodzić w rachubę. Nadto dostrzec trzeba, iż wymienione przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określają zasadę uzgadniania przez RDOŚ decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma związek z obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W ramach tej procedury uzgodnieniowej przewidziano także (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.), iż niewyrażenie stanowiska przez RDOŚ w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy, uznaje się za uzgodnienie tej decyzji. Skarga kasacyjna w zarzucie niezastosowanie art. 53 ust. 5c u.p.z.p. podawała, iż nie jest możliwe – z uwagi na brak czasu potrzebnego do wszechstronnego wyjaśnienie sprawy - przeprowadzenie przez organ uzgadniający postępowania dowodowego (w tym ustalenia linii brzegowej), w zawitym terminie 21 dni, zaś po upływie tego terminu, organ administracji traci kompetencje w sprawie uzgodnieniowej. Zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony. Podkreślić bowiem trzeba, że cytowany przepis adresowany jest wyłącznie do organu I instancji (RDOŚ). Przepis ten zaś, nie określa ram czasowych załatwienia sprawy przez organ odwoławczy i tego organu nie ogranicza wskazanym wyżej terminem. Nie stoi zatem art. 53 ust. 5c u.p.z.p. na przeszkodzie ewentualnemu uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy przez organ II instancji (GDOŚ). Zauważyć przy tym trzeba, że orzekający WSA w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem uchylił wyłącznie postanowienie organu odwoławczego (Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 czerwca 2017 r.) pozostawiając w obrocie prawnym postanowienie pierwszoinstancyjne i nakazując rozpoznać wniesione zażalenie, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy. Takie rozstrzygnięcie WSA w Warszawie nie narusza więc trybu wynikającego z cytowanego wyżej art. 53 ust. 5c) u.p.z.p., poprzez niezastosowanie tego przepisu, bowiem – jak wyżej wskazano - przepis ten ustalając graniczny okres załatwienia sprawy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i przyjmując fikcję pozytywnego uzgodnienia w przypadku przekroczenia terminu 21 dni, nie jest adresowany do organu odwoławczego. Wskazać zarazem trzeba, że z reguły termin 21 dni o którym mowa wyżej, będzie przekroczony już w dacie wnoszenia przez inwestora zażalenia na postanowienie RDOŚ w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W takich okolicznościach, argumenty zawarte w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej, stanowią nieuprawnione kwestionowanie ogólnej dopuszczalności instancyjnego trybu weryfikacji nieostatecznych rozstrzygnięć organu administracji i roli organu odwoławczego w tym postępowaniu. W związku z powyżej przedstawionym stanowiskiem wskazać należy, iż choć skarga kasacyjna nie powoływała wprost zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie § 4 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 34 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 27 września 2005 r. w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego, to jednak w opisie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionowała dopuszczalność przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ uzgadniający, w tym także ustalenia linii brzegowej jeziora, akcentując, że ustalenie tej okoliczności zastrzeżone jest – stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r. poz. 469) – do wyłącznej kompetencji starosty. Zajmując stanowisko względem tego zarzutu należy wskazać, że stosownie do par. 4 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia, w Welskim Parku Krajobrazowym wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zauważyć należy, iż cytowany przepis nie określa ustanowionego w nim zakazu zabudowy, poprzez odwołanie się do "granicy działki jeziora, rzeki, czy zbiornika wodnego", lecz wskazuje na linię brzegu tych wód, od której liczyć należy stumetrowy pas, w którym wykluczona jest zabudowa. Ustalenie zatem przebiegu linii brzegu, jest istotnym elementem stanu faktycznego sprawy uzgodnieniowej, rzutującym na ocenę spełnienia przesłanki uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest więc podstaw aby w powyższym zakresie opierać się wyłącznie na wynikającej z ewidencji gruntów granicy działki na której znajduje się jezioro, skoro cytowany wyżej przepis do takiej przesłanki się nie odwołuje. Tym samym, nie można wykluczać dopuszczalności czy potrzeby czynienia przez uzgadniający organ administracji precyzyjnych ustaleń we wskazanym wyżej, istotnym dla sprawy, zakresie. Podkreślić przy tym trzeba, iż decyzja starosty w przedmiocie ustalenia linii brzegu, wydawana na podstawie art. 15 ustawy Prawo wodne z 2001 r. lub też art. 200 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018 r., poz. 2268) służy, co do zasady, zainicjowaniu procesu regulacji zmian własnościowych spowodowanych zmianą koryta cieku wodnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 1279/16). Nie jest to więc decyzja wydawana w procesie inwestycyjnym. Brak więc w obrocie prawnym takiej decyzji starosty, nie może być podstawą do oparcia się organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy, jedynie na geodezyjnych zapisach zawartych w ewidencji gruntów i zaniechania przez to ustalenia tego, czy zamierzony decyzją o warunkach zabudowy obiekt budowlany, będzie znajdował się w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, czego wprost wymaga cytowany wyżej przepis rozporządzenia w sprawie Welskiego Parku Krajobrazowego. Przedstawione wyżej rozważania stanowią także ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, których konstrukcja była wyłącznie pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z uwagi na powyższe uznać należało, iż wniesiony w tej sprawie środek odwoławczy nie zawierał usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzec o jego oddaleniu. Wniosek zaś skarżącego A.K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, bowiem z akt sprawy nie wynika aby skarżący poniósł jakiekolwiek koszty postępowania kasacyjnego.