VII SA/Wa 1440/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja wydaną [...] maja 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z zw. z art. 127 § 3 Kpa utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2013r. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ podał, że decyzją wydaną [...] marca 2013r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] nakazującą K. L. przedstawienie, w terminie do dnia 29 kwietnia 2011 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wielobranżowego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, zawierającego projekt zagospodarowania działki na aktualnej mapie w skali 1:500, budynku biurowego z salonem ekspozycyjnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. G., w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczającej nowy termin na dzień 30 września 2012 r., a w pozostałej części utrzymującej w mocy w/w decyzję organu nadzoru budowlanego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych przewidzianych artykułem 156 § 1 Kpa. W/w decyzja organu wojewódzkiego została wydana przez właściwy organ (art. 156 § 1 pkt' 1 Kpa), nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa) została wydana na podstawie właściwego przepisu prawa art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), nie została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 Kpa), nie była niewykonalna w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt 5 Kpa), jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 Kpa), ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 Kpa).. Wbrew zarzutom zawartym we wniosku, nie jest także wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Tym samym GINB nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podał, iż bezsporną w sprawie okolicznością jest to, że budynek biurowy z salonem ekspozycyjnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. G., został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. znak: [...], jednakże w toku budowy inwestor dokonał w nim istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zmienił charakterystyczne parametry spornego obiektu budowlanego (wysokość, kubaturę i liczbę kondygnacji) bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, rezygnując z budowy piętra budynku. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 253, poz. 1623 ze zm.). Powyższy przepis przewiduje, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykowywanych robot budowlanych, oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wbrew postawionemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ma zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tej kwestii organ podzielił stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 07 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) i z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09 (publ. Lex nr 597313). W drugim z wymienionych orzeczeń NSA stwierdził, że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych prowadzących do stanu zgodnego z prawem - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Uzasadnienie tego wyroku zawiera wnikliwe wywody i bogatą motywację wskazującą na podaną wyżej wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Należy więc uznać za nieuzasadniony zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 107 § 1 i 3 Kpa, GINB stwierdził, że jest on niezasadny .Organy nadzoru budowlanego zarówno stopnia wojewódzkiego jak i powiatowego wnikliwie i wystarczająco wyjaśniły stan faktyczny sprawy i ustaliły, że wysokość przedmiotowego budynku biurowego skarżącego wynosi 7,43 m, natomiast zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wysokość tego budynku powinna wynosić 10,27 m. Zgodnie z art. 36 a ust. 5 Prawa budowlanego, zmiana charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Także wbrew postawionemu zarzutowi naruszenia przez GINB art. 107 § 1 i 3 Kpa, organ stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu nadzorczego z dnia [...] marca 2013 r. spełnia wszystkie ustawowe wymogi wynikające ze wskazanego przepisu. Przedstawia ono ustalony na podstawie materiału dowodowego stan faktyczny sprawy i ustosunkowuje się do istotnych zarzutów skarżącego. Uzasadnienie to odnosi się także do kolejnego zarzutu skarżącego dotyczącego bezzasadnego przeprowadzenia przez organ wojewódzki, przed wydaniem inkryminowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., obowiązkowej kontroli spornego obiektu budowlanego, gdy tymczasem zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 718), do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Organ wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy wydanie inkryminowanej decyzji organu wojewódzkiego poprzedzały oględziny, a nie - jak podnosi skarżący - obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego. W świetle powyższych ustaleń organ stwierdził, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), a zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji GINB z dnia [...] marca 2013 r. znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. L. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 i art. 15, oraz art. 158 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administarcyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższą regulację, w ocenie Sądu skargę należało uznać za niezasadną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana [...] maja 2013r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 59f ust 6 ustawy Prawo budowlane. Kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – nieważnościowym stanowiącym wyjątek od wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest traktowane jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg. przepisu art. 157 Kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Przedmiotem kontroli powstępowaniu nieważnościowym była decyzja wydana w postępowaniu naprawczym prowadzonym wobec bezspornych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, jakie w trakcie realizacji inwestycji dokonał K.L. Fakt ten został jednoznacznie potwierdzony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2011r. wydanym w sprawie II SA/Lu 432/11 – który zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiąże tak organ jak Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd podkreślił, że ustalenia organu co do dokonania przez inwestora odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę zostały dokonane po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli na podstawie art. 59 f ustawy Prawo budowlane. Sąd jednoznacznie stwierdził, że organ prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy. Sąd uchylił wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011r. decyzję jedynie z powodu naruszenia przepisów procedury administracyjnej - tj. nie dokonania dokładnego ustalenia na czym polegało odstąpienie od warunków udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę – bowiem w ocenie Sądu tylko dokonanie oceny jakie roboty zostały dokonane niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z [...] czerwca 2001r. ( zmienionym w 2003 r.) pozwolą ocenić, które z tych robót mają charakter istotnych odstępstw od tego projektu i umożliwiają nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego stwierdzone zmiany. W tym miejscu należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga sprawę w granicach skargi nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną – czyli ma obowiązek wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawuje niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze – co oznacza, ze Sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut został sformułowany w skardze. Przy czym ma obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższą regulację należy uznać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sposób jednoznaczny uznał, że prowadzone przez organ postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane było prawidłowe i zgodne z prawem. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2011r. wydana w postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa bowiem w realiach niniejszej sprawy tj. wobec jednoznacznego stwierdzenia dokonania przez inwestora istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę wydanie w/w decyzji nie ma charakteru rażącego tj. nie powoduje sytuacji, że decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawi art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. jak w sentencji wyroku.