VII SA/Wa 1441/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska ( spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W C na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015r.,znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia W C, reprezentowanej przez H P, na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] , nałożył na M G obowiązek: dostarczenia inwentaryzacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] , w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz w zakresie spełnienia wymagań podstawowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego; wykonania robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie jako niezbędne do wykonania, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy przebudowie części budynku gospodarczego, do stanu zgodnego z prawem w terminie do 30 czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] , stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję ww. decyzje z dnia [...] stycznia 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ wojewódzki decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], uchylił w całości to rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r., w sprawie sygn. akt VII SA/WA 2491/14, odrzucił skargę W C na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. W C, reprezentowana przez H P wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] marca 2013 r. W wyniku rozpoznania zażalenia na to postanowienie, zapadło zaskarżone w sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ drugiej instancji stwierdził, że zażalenie W C, reprezentowanej przez H P zostało wniesione w ustawowym terminie. Następnie organ wskazał na przepis art. 61a k.p.a., który dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Podniósł, że z tymi pierwszymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Natomiast niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej lecz innej formy działania administracji (np. umowy cywilnej, ugody administracyjnej), żądanie wszczęcia postępowania dotyczy co prawda decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego; żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane; żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności. Organ podkreślił, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. była już przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. W postepowaniu tym zapadła decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] sierpnia 2014 r., uchylająca w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. (stwierdzającą z urzędu nieważność rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia [...] marca 2013 r.) i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że skoro w odniesieniu do danej decyzji już raz wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia jej nieważności, to nie można ponownie domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Kolejna decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności (organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., wyrażonego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 547/08). Reasumując organ drugiej instancji ocenił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. Tym samym orzeczenie to należało utrzymać w mocy. Podnoszone w zażaleniu okoliczności nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez organ drugiej instancji . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego omówione powyżej wniosła W C reprezentowana przez matkę H P dochodząc uchylenia postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2013 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto, decyzja była i jest nieważna gdyż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie , co stanowi przesłankę nieważnościową w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzono, że w okolicznościach sprawy błędnie wdrożono tryb legalizacji z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem skarżącej decyzji - cyt. "chodzi tylko o to by czytać akta sprawy przy wydawaniu jakiejkolwiek decyzji do czego zobowiązują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Podkreślono cyt. "1) Pan M G nie był i nie jest stroną w sprawie samowoli budowlanej na działce [...] ul. [...] w [...] , 2) Pan M G dzięki podejrzanym relacjom z urzędnikiem państwowym Panią J. Z sfałszował swoim podpisem Protokół z dnia [...].01.2013 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, 3) Pan M G mając firmę budowlaną rozebrał świadomie i umyślnie ścianę wspólną w zabudowie szeregowej budynku gospodarczego na dwóch działkach [...] i [...]ul. [...] pozwolenie na przebudowę budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Budowa rozpoczęła się w lipcu, w czasie rozbiórki budynku gospodarczego na działce [...] , Pan M G jako wykonawca budowy na działce [...], nie doprowadził do wybudowania ściany po rozbiórce wspólnej (została rozebrana) i rozpoczęła się budowa na dwóch działkach [...] i [...]. (dowodem na powyższe są zdjęcia Nr 1 - lipiec działka [...] po lewej stronie - działka [...] po prawej stronie). 5) Raport z [...] stycznia 2013 r. wraz ze zdjęciami był i jest bardzo ważnym dokumentem w sprawie samowoli budowlanej na działce [...] . 6) Jako pełnomocnik (pełnomocnictwo notarialne) nie mogłam uczestniczyć w ważnej wizji lokalnej. 7) Pan M G wykonawca, na zlecenie inwestora, którym był Pan R, wybudował zamiast budynku gospodarczego, budynek "[...] ". Na górze (I - piętro) są apartamenty z wejściem od Pana R, na parterze pomieszczenia na łodzie, samochody - wjazd z działki [...]. 8) Pan G od lipca 2012 r. do końca 2013 r. nie był stroną postępowania. Wybudował na zlecenie inwestora Pana R, przy udziale fałszującej dokumenty Pani J. Z wspieranej przez Panią G B z PINB. 9) 5 listopada wysłano do PINB 58 zdjęć obrazujących samowole budowlaną (nie było pozwolenia wszystkich współwłaścicieli budynku gospodarczego w zabudowie szeregowej). 10) Raport podpisała tylko Pani L. D. Nie było żadnych pozwoleń, nie było inwestora, kierownika budowy. Był tylko wykonawca, który ze sprawą nie miał i nie ma nic wspólnego. Następnie, w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej, doszło do uzupełnienia skargi. Powołano się na kopię protokołu z kontroli robót budowlanych z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz załączniki złożone do akt celem wykazania, że cyt. "przedmiotowy protokół był i jest sfałszowany i podaje nieprawdę". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd kontrolował, oparte na przepisie art. 61 a k.p.a., orzeczenie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, podkreślmy kontrolowanej już uprzednio w postępowaniu nieważnościowym. Wskazać należy, że obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 61a k.p.a., wprowadzony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) ustanowił formę prawną odmowy wszczęcia postępowania. Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ, wydając takie postanowienie, nie orzeka co do istoty sprawy. Już w tym miejscu, w nawiązaniu do ostatniego zdania należy podkreślić - ani organy w postępowaniu obu instancji ani Sąd w sprawie niniejszej nie mogły badać podnoszonych przez skarżącą merytorycznych zarzutów, co do objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, które w jej ocenie stanowią wady nieważnościowe w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - na żądanie strony, składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są jedynie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z wniosku takiego postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ - już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Reasumując, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia jeszcze postępowania w tym trybie, konieczne jest zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny, czy został on złożony przez stronę postepowania oraz czy nie zachodzą żadne przeszkody natury przedmiotowej uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Prawidłowo, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zasadnicze znaczenie w sprawie ma to, że decyzja objęta wnioskiem skarżącej o stwierdzenia jej nieważności, było już przedmiotem postępowania nieważnościowego przewidzianego w trybie art. 156 k.p.a. Prawidłowo też organ uznał, iż okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie cyt. powyżej art. 61a § 1 k.p.a., a to z uwagi na zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w tym przepisie. Wprawdzie w przepisie tym nie wymieniono wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn". Jednakże - mając na uwadze charakter i usytuowanie wstępnej fazy postępowania poprzedzającej postępowanie właściwe - przyjąć należy, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" dotyczy takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1154/10 (Lex nr 759871), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m. in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio poddana kontroli organu w trybie stwierdzenia nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 547/08 (Lex nr 508493) przyjął zaś, że cyt. "Jeżeli już raz, na żądanie, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie (...) Kolejna, nowa decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności". Dostrzec należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się, że dla ustalenia naruszenia zakazu res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W okolicznościach mniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, zmierza do uruchomienia postępowania w sprawie tożsamej ze sprawą zakończoną już ostatecznym orzeczeniem organu. Wskazać należy, że ewentualne ujawnienie przesłanek wznowieniowych określonych w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 45). Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.